Посилена співпраця: як Європейський союз будує тиху федерацію

Фото: Getty Images

У нинішньому вигляді Європейський Союз є абсолютно унікальною структурою, яка, однак, через власну унікальність сформувала і певні вади, вирішення яких потребує нестандартних підходів. Ще на початку 2000-х років у ЄС готувалися завершити оформлення Союзу як політичного утворення (до 1993 року він існував передусім як економічний блок) шляхом ухвалення Конституції. Ця історія стала однією з найневдаліших за весь час існування інтеграції: провал ратифікації основного документа деякими державами ввів Союз у кризу, вихід із якої вимагав креативних рішень.

Після аналізу причин провалу стало очевидно, що багато громадян і політиків країн, де референдуми не відбулися успішно, не сприймали конструкції, які нагадували їм федеративний державний устрій. Часто йшлося не про реальні інституційні зміни, а лише про символіку та назви посад і органів. Так, нині відома посада Високого представника ЄС із закордонних справ і політики безпеки тоді могла називатися міністром закордонних справ Союзу, а сама Конституція ЄС у підсумку була замінена системою договорів. Центральні інституції ЄС винесли важливий урок: громадян часто відштовхує форма, тоді як зміст сприймається значно спокійніше. Відтоді органи Союзу почали просувати багато ініціатив у вигляді технічних рішень або змін процедур регулювання. Саме це варто враховувати, аналізуючи нинішні та майбутні плани Європейської комісії.

В українському інформаційному полі, коли говорять про проблеми ЄС, передусім згадують процедури голосування — і це справді важливий аспект. Однак далеко не всі рішення Союзу потребують одностайності. Ба більше, інколи сам ЄС, побоюючись відсутності рішення взагалі, добровільно обмежує себе пошуком консенсусу всіх або принаймні більшості держав. Водночас нині, коли Союз стоїть перед потребою реформ, його інституції починають або вже розпочали зміни, які навряд чи отримають одностайну підтримку. Саме тут з’являється політика «посиленої співпраці».

Попри численні управлінські виклики — складність ухвалення рішень, бюрократичність і повільність процесів (що, з історичної точки зору, не завжди є недоліком) — автори основних договорів ЄС заклали кілька механізмів, які можуть виступати обхідними інструментами для підвищення ефективності роботи Союзу: це passerelle clause і механізм посиленої співпраці. Перший передбачає зміну процедури ухвалення рішень без складної процедури перегляду договорів — шляхом голосування в Раді ЄС. Однак, хоча цей механізм і перспективний, він сам потребує одностайності для переходу до голосування більшістю, що наразі виглядає малоймовірним, попри стратегічну мету інституцій розширити застосування більшості до кінця поточного політичного циклу.

Другий інструмент виглядає більш реалістичним у короткостроковій перспективі. Ідею посиленої співпраці заклали в договори, оскільки сам Союз не є однорідним ні політично, ні з погляду економічного розвитку. На останньому неформальному саміті лідерів ЄС цей механізм фактично став одним із ключових інструментів порядку денного на 2026 рік.

Саме тут постає питання побудови «тихої», прагматичної федерації. ЄС і далі залишається союзом конфедеративного типу, які зазвичай або поступово консолідуються, або слабшають — часто через нижчу конкурентоспроможність порівняно з класичними державами. У 2026 році ключовим питанням порядку денного стала конкурентоспроможність (фактично ця тема почала домінувати ще у 2025 році в контексті оборонної політики та військово-промислового комплексу, зокрема через програму SAFE).

На неформальному саміті 12 лютого в Бельгії лідери держав ЄС підняли дві давні та складні ініціативи, які мають посилити спроможність Союзу:

• Союз ринків капіталу

• 28-й правовий корпоративний режим

Ідея Союзу ринків капіталу не просто давня — фактично вона закладена в самій логіці інтеграції, але досі реалізована лише частково. Майже кожна нова політична каденція в ЄС намагалася реанімувати консолідацію фондових ринків — і недарма. За оцінками як зовнішніх аналітиків, так і інституцій ЄС, це може мобілізувати до 500 млрд євро додаткових інвестицій у перспективні галузі. Водночас домогосподарства ЄС мають значно вищий рівень заощаджень, ніж у США (приблизно 14–15% проти 4–6%), але ці кошти переважно залишаються в банківській системі. Європейський фінансовий ринок страждає від фрагментації через різні національні правила та так звану «позолоту» — нашарування додаткових норм на базові директиви ЄС. Також бракує інструментів для транснаціонального інвестування, а після кризи 2008 року регуляторне середовище стало надмірно обережним.

Попри широку політичну підтримку ідеї (як зліва, так і справа), рішення довго не просувалося через страх менших держав втратити капітал на користь великих фінансових центрів. Проте цього місяця питання поставили жорсткіше: або консенсус у 2026 році, або рух шляхом посиленої співпраці. Ба більше, президент Франції наполягає на рішенні до червня, що пов’язано і з внутрішнім політичним календарем країни. Уже зараз ідею підтримують усі великі економіки Союзу та понад дев’ять держав загалом — цього достатньо для запуску механізму посиленої співпраці.

Друга ініціатива також не нова. Частково вона вже існує у формі Societas Europaea — європейської компанії, що діє в наднаціональному правовому полі. Однак цей інструмент виявився надто складним для малого бізнесу та стартапів і використовувався переважно великими корпораціями. Особливо це стало проблемою для швидкозростаючих інноваційних компаній, які часто юридично переїжджали до США, насамперед у штат Делавер, де існує більш уніфікована корпоративна система.

Саме тому нова реформа — EU Inc., або 28-й правовий режим, яку ще у 2025 році озвучила Урсула фон дер Ляєн, має усунути недоліки чинної системи. Передбачається онлайн-реєстрація компаній із погодженням протягом 48 годин і запровадження максимально стандартизованих правил корпоративного управління на рівні всього Союзу. Водночас ця ініціатива теж зустріла опір — уже з боку окремих великих держав, яким вигідно зберігати власну привабливість для бізнесу.

Обидві ініціативи взаємопов’язані й важливі не лише для підвищення конкурентоспроможності, а й для подальшої інтеграції Союзу. Історично об’єднання ринків під єдиними правилами й інституціями (як, наприклад, у випадку ринку капіталів) майже неминуче веде до більшої централізації ухвалення рішень. «Тиха федерація» у цьому сенсі може розглядатися як інструмент виживання Союзу. Посилена співпраця ж є практичним сигналом: якщо не всі готові рухатися разом, інтеграція відбуватиметься у групах, а інші зможуть приєднатися пізніше.

Чи вдасться швидко досягти результату в цих двох напрямах — поки що невідомо. Союз заощаджень та інвестицій є технічно складним проєктом і потребує значної підготовчої роботи, а новий корпоративний режим може спочатку охопити лише частину компаній. Проте саме ці питання стануть показовими для майбутнього ЄС уже на найближчих самітах лідерів у березні та червні, адже вони можуть стати лише початком ширшого процесу реформування Союзу.