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Mykyta Nosik, stagiaire au think tank Resurgam
Photo: УНІАН, Péter Magyar/Facebook
Magyar au parlement hongrois. Source
L'adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne reste une priorité stratégique de la politique étrangère de Kyiv, mais la route vers une pleine adhésion s'accompagne d'une série d'obstacles internes à l'UE, qui tiennent non seulement aux exigences objectives d'harmonisation législative, mais aussi aux divergences politiques entre États membres. Le veto hongrois a été le frein le plus tangible sur le chemin de l'Ukraine vers l'UE : pendant plus de deux ans, Budapest a bloqué l'ouverture des clusters de négociation, se servant de l'exigence d'unanimité au Conseil de l'UE comme d'un instrument de pression.
Le parti de Magyar, TISZA, ayant obtenu aux législatives une majorité constitutionnelle de 136 sièges sur 199 (68,3 %), le changement de direction hongroise a ouvert une nouvelle phase dans l'évolution politique du pays, en particulier dans son approche de la politique d'intégration européenne de l'Ukraine.
Fait notable : trois semaines à peine après la formation du nouveau cabinet, Budapest a conclu un accord global avec Kyiv sur les droits de la minorité hongroise. Au fil de consultations techniques, les parties sont parvenues à accorder la plupart des exigences de Budapest : sur les 11 points à l'ordre du jour, un consensus a été atteint sur 10. Les engagements de l'Ukraine ont été inscrits dans un plan d'action que Kyiv a transmis à Bruxelles dans le cadre de sa candidature. La question de la représentation des minorités nationales à la Verkhovna Rada, elle, est restée en suspens et a été provisoirement écartée, malgré sa possible réactivation dans la suite des pourparlers avec l'UE.
Dès janvier 2025, la Commission européenne avait recommandé d'ouvrir des négociations officielles sur la mise en conformité de la législation ukrainienne avec les standards de l'UE, mais cette démarche avait été bloquée par le Premier ministre d'alors, Viktor Orbán. En juin 2025, Orbán a lancé un référendum sur le soutien à l'ouverture des négociations avec l'Ukraine, dont il a exploité les résultats pour légitimer son veto. Malgré le changement de gouvernement, le nouveau Premier ministre Péter Magyar a lui aussi déclaré ne pas soutenir l'accélération du processus de négociation sur l'adhésion de l'Ukraine à l'UE. Magyar a précisé que si l'Ukraine parvenait à clore les 33 chapitres des six clusters du processus de négociation en 10 à 15 ans, la Hongrie organiserait un référendum juridiquement contraignant sur son adhésion. La position de Magyar sur l'inadmissibilité d'une adhésion accélérée de l'Ukraine tient à un ensemble de facteurs, dont les plus déterminants sont les considérations de politique intérieure, la concurrence avec l'opposition et la volonté de conserver des leviers de négociation face à Bruxelles.
D'abord, le facteur de politique intérieure joue un rôle important. Le parti TISZA a été soutenu par des groupes électoraux variés, des jeunes et des cadres urbains jusqu'aux électeurs conservateurs, lassés de la corruption mais peu prêts à une rupture brutale avec la rhétorique nationaliste. Dans ces conditions, la retenue de Magyar sur l'adhésion de l'Ukraine lui permet de montrer que le changement de pouvoir ne signifie pas l'abandon automatique de la défense des priorités nationales hongroises.
Ensuite, la concurrence politique avec le Fidesz reste un facteur de poids. Malgré sa perte du pouvoir, la formation de Viktor Orbán conserve une influence médiatique considérable et un socle électoral stable. Tout adoucissement brusque de la position du nouveau gouvernement sur l'Ukraine pourrait être exploité par l'opposition comme preuve d'un mépris des intérêts nationaux. C'est pourquoi une position prudente sur l'élargissement de l'UE et la possibilité de soumettre la question à référendum permettent de neutraliser les critiques potentielles de l'opposition et de minimiser les risques de politique intérieure.
Magyar a certes renoncé à la confrontation publique avec Bruxelles qui caractérisait la politique d'Orbán, mais le fond de son approche est resté le même : les deux Premiers ministres ne soutiennent pas une adhésion accélérée de l'Ukraine et ont institutionnalisé un mécanisme de blocage. Orbán par le veto direct, Magyar par la menace d'un référendum à l'étape finale. La différence de méthode s'est révélée superficielle : au lieu d'une pression unilatérale, Magyar a choisi le format des négociations, en acceptant de lever le veto sur le premier cluster en échange de concessions de Kyiv. Mais Budapest a ensuite de nouveau bloqué l'étape procédurale nécessaire à l'ouverture des cinq autres clusters de négociation pour l'Ukraine et la Moldavie.
La levée du veto sur le premier cluster ne doit donc pas être vue comme un revirement complet de la position hongroise sur l'intégration européenne de l'Ukraine. C'est plutôt une concession tactique, qui permet au nouveau gouvernement de marquer sa différence avec le style de confrontation d'Orbán, d'obtenir des concessions concrètes de Kyiv et de conserver des leviers d'influence aux étapes suivantes des négociations.
Il faut relever à part que les inflexions du nouveau gouvernement hongrois se lisent non seulement dans les négociations sur l'adhésion de l'Ukraine à l'UE, mais aussi dans la politique de l'information. Le ministre hongrois des Relations sociales et de la Culture, Zoltán Tarr, a déclaré que la politique du gouvernement précédent avait creusé les différends entre Kyiv et Budapest sans effet constructif sur les relations bilatérales. Il a présenté au contraire, parmi les priorités de la nouvelle direction, le développement de relations de bon voisinage avec l'Ukraine et l'amélioration de la situation de la communauté hongroise à l'étranger. Dans ce cadre, la levée des restrictions sur les médias ukrainiens peut se lire comme l'un des premiers gestes concrets du gouvernement de Péter Magyar, destinés à réduire la tension dans les relations ukraino-hongroises et à rétablir la confiance entre les parties. Cette décision contraste avec la politique d'Orbán, qui utilisait les restrictions médiatiques comme un élément de pression hybride sur l'Ukraine.
Ces changements ne traduisent pas pour autant une révision radicale du cap de politique étrangère de la Hongrie envers l'Ukraine. Malgré la volonté du nouveau gouvernement d'un dialogue plus constructif et d'une désescalade politique, Budapest maintient sa politique de refus d'aide militaire à Kyiv pour repousser l'agression russe. Le Budapest officiel ne fournira au Kyiv officiel ni matériel ni armement. Le Premier ministre hongrois a aussi exprimé son scepticisme sur une intégration accélérée, invoquant l'injustice d'un tel pas envers les pays des Balkans occidentaux, qui attendent leur entrée dans l'UE depuis longtemps. La différence clé tient toutefois à ceci : au blocage unilatéral se substituent des consultations bilatérales et la recherche de compromis.
L'ouverture du premier cluster de négociation, le 15 juin 2026 à Luxembourg, a été un geste symbolique important, mais elle n'a pas résolu les risques systémiques d'un blocage ultérieur. Techniquement, la Hongrie peut de nouveau opposer son veto à l'ouverture de chacun des clusters suivants et à la clôture de chacun des 33 chapitres, qui exigent une décision unanime du Conseil de l'UE.
La situation de juin 2026, où Budapest a d'abord bloqué l'ouverture des cinq clusters restants, avant d'assouplir partiellement sa position, en acceptant que l'Union adresse à l'Ukraine et à la Moldavie une lettre officielle sur le lancement de la procédure d'ouverture du sixième cluster, celui des relations extérieures, montre la disposition du nouveau gouvernement à chercher des solutions de compromis, sans renoncer pour autant à ses propres positions de négociation.
À ce jour, deux clusters sont officiellement ouverts : « Fondamentaux » (12 juin 2026) et « Politique extérieure » (14 juillet 2026).
Les principaux risques d'un blocage ultérieur tiennent à plusieurs aspects. D'une part, l'annonce d'un référendum par Magyar crée un piège juridique et politique. Même si l'Ukraine satisfait à toutes les exigences techniques, la décision finale sur l'adhésion peut être bloquée au niveau national. Cela donne à Budapest la possibilité de brandir la perspective d'un référendum comme instrument de pression politique à chaque étape des négociations. D'autre part, la question non réglée de la représentation des minorités nationales à la Verkhovna Rada peut être réactivée à l'avenir. Si l'Ukraine ne trouve pas de mécanisme constitutionnel pour la résoudre, Budapest disposera d'un prétexte formel de blocage.
Le changement de pouvoir en Hongrie a certes ouvert une fenêtre d'opportunité pour améliorer les relations ukraino-hongroises, mais une série de problèmes de fond reste sans solution. Parmi eux : la représentation des minorités nationales à la Verkhovna Rada, ajournée mais non retirée de l'ordre du jour ; l'absence de garanties contre un nouveau blocage, l'accord avec Magyar ayant un « caractère ad hoc » sans mécanisme empêchant l'usage du veto aux étapes suivantes ; la position sur le soutien militaire à l'Ukraine, Magyar s'opposant, comme Orbán, à l'aide militaire, ce qui crée des divergences non seulement dans les relations bilatérales mais aussi dans le format de la solidarité européenne. La dynamique positive des relations ukraino-hongroises sous le gouvernement Magyar ne change pas le tableau stratégique : la Hongrie reste un frein dans le processus d'élargissement de l'UE. La seule différence tient à ceci : au lieu de la confrontation publique, le pouvoir hongrois recourt à des mécanismes de négociation.
Rencontre entre Volodymyr Zelensky et Péter Magyar en marge du sommet de l'OTAN en Turquie. Source
Cela exige de l'Ukraine non seulement le respect des engagements pris sur les droits des minorités nationales, mais aussi un travail actif avec les autres États membres de l'UE et les institutions européennes pour créer des mécanismes alternatifs de pression sur la Hongrie et minimiser les risques de blocage. Il est notamment important d'associer les pays intéressés par une adhésion plus rapide de l'Ukraine à la coordination des positions avant chaque vote au Conseil de l'UE, et d'utiliser les canaux diplomatiques pour préparer en amont les concessions susceptibles de satisfaire Budapest sans nuire aux intérêts nationaux ukrainiens. La suite du règlement de ces questions gagnerait à se construire sur le principe de réciprocité, où le respect par l'Ukraine de ses engagements s'accompagnerait de gestes correspondants de la Hongrie pour garantir les droits de la minorité nationale ukrainienne et honorer les accords bilatéraux conclus.