Accord du MERCOSUR : Des motivations électorales contre les intérêts paneuropéens

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Contexte général

L'accord a été discuté dès 1999 et révisé à plusieurs reprises depuis. Ce n'est qu'en 2019 que les parties sont parvenues à un consensus sur sa signature. Cependant, cette période a coïncidé avec un changement de pouvoir au Brésil : en janvier 2023, Luiz Inácio Lula da Silva a repris la présidence, succédant à Jair Bolsonaro. L'ancien président Bolsonaro a cherché à développer le secteur agricole, pourtant clé, au prix de la déforestation en Amazonie, tandis que l'UE annonçait le lancement du Pacte vert pour l'Europe, une stratégie ambitieuse visant à atteindre la neutralité climatique d'ici 2050, qui fait des normes environnementales une condition préalable au commerce international.

Les discussions actives sur l'accord n'ont repris qu'à la fin de 2024. Le facteur déterminant a été Donald Trump, qui a mis en œuvre une politique de pression tarifaire. Il a contraint l'UE à conclure des accords commerciaux non rentables : par exemple, dans le cadre de l'accord-cadre sur les paramètres du commerce et de l'investissement du 27 au 28 juillet 2025, l'UE doit investir 600 milliards de dollars aux États-Unis et acheter pour 750 milliards de dollars de combustibles fossiles.

Trump a également accru la pression économique sur les pays d'Amérique latine, notamment le Brésil. Les pays du MERCOSUR ne disposent d'aucun accord ni de garanties à long terme pour un commerce « sûr » avec les États-Unis. Ils ont été partiellement soumis à des droits de douane dans le cadre de la politique de Trump. Par exemple, lors d'un conflit diplomatique avec le Brésil entre juin et octobre 2025, les États-Unis ont imposé un droit de douane de 50 % sur les produits brésiliens. De ce fait, la politique de Trump a accéléré le retour des deux parties à l'idée d'un accord commercial entre les deux blocs.

L'accord commercial du MERCOSUR pourrait être considéré comme une victoire absolue pour la Commission européenne, car il prouve directement la capacité de Bruxelles à conclure des accords géopolitiques à grande échelle. Pour Ursula von der Leyen, cela aurait signifié un renforcement significatif de son poids politique sur la scène internationale et lui aurait conféré une autorité dans la confrontation mondiale avec Donald Trump et Xi Jinping. Cependant, l'accord n'étant jamais entré en vigueur après sa signature historique, ce triomphe s'est mué en défaite interne, révélant une profonde crise de la prise de décision au sein même de l'UE.

Le Parlement européen a voté à une courte majorité en faveur d'une résolution prévoyant un examen préliminaire de l'accord par la Cour de justice de l'UE avant sa ratification : 334 voix pour, 324 contre et 11 abstentions. Il s'agit là d'un outil classique de manœuvre dilatoire : utiliser la procédure juridique comme frein politique (article 218 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne). Conformément aux règles de procédure et à la durée moyenne des affaires portées devant la Cour de justice de l'Union européenne (estimée à environ 16 à 20 mois selon les rapports annuels de la Cour), la décision finale peut être différée pendant deux ans. Il s'agit d'une protection temporaire pour les agriculteurs qui, parallèlement, attendent des garanties à long terme.

Parmi les principaux pays opposés à l'accord figurent la France, la Pologne, l'Irlande, l'Autriche et la Hongrie. Ce sont eux qui sont les plus préoccupés par l'état de leur propre secteur agricole.

Quel est le point le plus critiqué de cet accord ? 

L’un des principaux obstacles concerne les produits agricoles. À ce jour, le volume des échanges commerciaux entre l’UE et le MERCOSUR dépasse 110 milliards d’euros. Il est quasiment équivalent en termes de volumes d’exportations et d’importations pour les deux blocs, avec un léger excédent pour le MERCOSUR. Parallèlement, la structure des échanges présente une différence significative.

Source: https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/mercosur_en

C'est précisément cette différence qui permet d'identifier les principaux lobbyistes de l'accord au sein de l'UE. En Allemagne, par exemple, les lobbies automobile et industriel ont activement soutenu cet accord, y voyant une opportunité pour les grandes entreprises d'accéder à un marché auparavant protégé par des droits de douane, de réorienter une partie de leurs exportations de Chine et des États-Unis vers l'Amérique latine et de réduire les risques politiques.

Voici les statistiques relatives aux volumes d'échanges commerciaux. L'UE est le deuxième partenaire commercial du MERCOSUR après la Chine, devant les États-Unis. En 2024, l'UE représentait 16,8 % du commerce total du MERCOSUR. Pour l'UE, le MERCOSUR est le dixième partenaire commercial en importance.

• Sur les 110 milliards d'euros d'échanges commerciaux entre l'UE et les pays du MERCOSUR, les exportations de l'UE vers les quatre pays de la région s'élèvent à 53,3 milliards d'euros, tandis que les importations en provenance de ces pays atteignent 57 milliards d'euros. Il en résulte un léger excédent commercial pour le MERCOSUR.

• En 2024, les principaux produits d'exportation du MERCOSUR vers l'UE étaient les produits agricoles (42,7 % du total des exportations), les produits minéraux (30,5 %) et les produits de pâte à papier (6,8 %).

• Les exportations de l'UE vers le MERCOSUR en 2024 comprenaient des machines et équipements (28,1 % du total des exportations), des produits chimiques et pharmaceutiques (25 %) et du matériel de transport (12,1 %).

Source: https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-20250620-3

Ce sont ces aspects que les détracteurs de l'accord mettent en avant, soulevant la question cruciale de la protection des agriculteurs. Initialement, l'UE prévoyait de réduire les subventions au secteur agricole pour la période budgétaire 2028-2034. Toutefois, afin d'apaiser les tensions sociales, la Commission européenne a proposé un accès anticipé à 45 milliards d'euros du budget du PAC prévu pour la période 2028-2034. Par ailleurs, le fonds de réserve du PAC a été porté de 450 millions à 6,3 milliards d'euros. L'accord prévoit également des dispositions permettant la suspension d'urgence des contingents tarifaires sur les marchandises importées en cas de forte hausse des importations ou de baisse des prix.

Le dilemme politique interne de l'UE

La question cruciale est de savoir si un consensus est possible au sein de l'UE sur cet accord, ou s'il ne deviendra pas la manifestation d'un autre problème structurel de l'Union.

Une solution économiquement rationnelle pour l'UE dans son ensemble s'avère « politiquement toxique » au sein de certains États membres. La Commission européenne est parvenue à un accord important, puisqu'il s'agit d'un marché de 770 millions de consommateurs et d'environ 25 % du PIB mondial, faisant de cet accord l'une des plus grandes zones économiques au monde. Parallèlement, la Commission a été guidée par une logique géoéconomique, tandis que les gouvernements nationaux sont contraints de penser en termes électoraux.

La ratification de l'accord pourrait miner la confiance dans les gouvernements et entraîner des élections anticipées.

La France, la Pologne, la Hongrie, l'Autriche et l'Irlande se sont opposées à l'accord avec le MERCOSUR. Des manifestations agricoles de grande ampleur ont eu lieu dans ces mêmes pays. Des agriculteurs ont également manifesté dans les pays dont les gouvernements ont approuvé l'accord, notamment en Allemagne, en Espagne et en Belgique.

De ce fait, une confrontation se dessine au sein de l'UE entre deux approches de l'accord commercial. Pour la France, la protection des agriculteurs est une garantie de stabilité politique, tandis que pour l'Allemagne, les nouveaux marchés d'exportation demeurent essentiels à sa position économique stratégique. 

La Commission européenne, en tant qu'acteur politique, s'efforce d'adopter une vision à long terme et de résoudre les conflits, tant externes qu'internes, par le compromis. Dans ses relations avec le MERCOSUR, elle prévoit une mise en œuvre progressive de l'accord, un accès graduel au marché, des normes environnementales et des investissements. Au sein de l'UE, l'accent a été mis sur les quotas de protection et les compensations financières.

Cependant, cette approche a ses limites. Tous les groupes ne peuvent être apaisés par des instruments financiers, tels que les quotas de protection et l'augmentation du fonds de réserve pour les compensations. La France, la Pologne, l'Autriche et l'Irlande comptent un électorat agricole important, et toute menace pesant sur le secteur agricole se transforme automatiquement en crise politique. Dans un tel contexte, il est difficile d'expliquer un compromis aux électeurs. Aucun accord commercial ne justifie le risque de perdre le pouvoir.

Le Parlement européen, en tant qu'acteur politique distinct au sein de l'UE, est responsable des signaux politiques internes. Le recours devant la Cour de justice de l'UE contre un accord commercial, initié principalement par la France et soutenu par une coalition inattendue de groupes de droite et des Verts, est une manière de se dérober à la responsabilité d'une décision qui suscite déjà des tensions sociopolitiques. Comme nous l'avons écrit plus haut, ils ont remporté cette bataille politique de justesse : 334 voix pour, 324 contre et 11 abstentions.

Ce résultat fait peser des risques sur l'unité de l'UE et renforce les arguments des eurosceptiques qui profitent de la situation pour critiquer le système bureaucratique. Dans ce jeu politique, même en cas de compromis, il y aura inévitablement des perdants. Soit la Commission européenne fera preuve de faiblesse et reculera, soit les intérêts nationaux céderont le pas aux objectifs géopolitiques.

La question demeure : l'UE sera-t-elle capable de se réformer en profondeur ou restera-t-elle une union guidée par les craintes électorales nationales ?

Conséquences pour l'Ukraine

Cet accord crée cet accord crée des risques fondamentalement nouveaux pour le secteur agricole ukrainien. S'il est pleinement mis en œuvre, l'Ukraine entrera en concurrence directe avec le Brésil et l'Argentine, leaders mondiaux dont les volumes de production dépassent largement ceux de l'Ukraine. Par exemple, la récolte de maïs en Ukraine avoisine les 30 millions de tonnes, tandis que la production totale des pays du MERCOSUR atteint environ 180 millions de tonnes, ce qui creuse un fossé considérable en termes d'approvisionnement sur le marché européen. Outre la question du volume, la sécurité et la fiabilité de l'approvisionnement deviennent primordiales. Les importateurs européens pourraient privilégier les contrats avec les partenaires du MERCOSUR, où les risques de destruction des infrastructures ou de blocage des voies logistiques (comme les bombardements de ports ou les frappes aux frontières) sont minimes par rapport à la réalité militaire en Ukraine.

Dans le contexte de l'intégration européenne de l'Ukraine, la question agricole est déjà source de débats. Certains États, notamment la Pologne, craignent ouvertement l'adhésion de l'Ukraine, y voyant une menace pour la stabilité de leur propre agriculture. Ce problème se complexifie considérablement si l'accord est adopté. L’Ukraine risque donc de se retrouver dans une situation où le marché européen sera non seulement protégé, mais déjà saturé et épuisé par les conflits liés aux importations.

Toutefois, la suspension actuelle des procédures judiciaires offre à l’Ukraine le temps nécessaire pour se préparer et s’adapter aux nouvelles réalités du marché. C’est une opportunité que l’Ukraine devrait saisir pour négocier simultanément des quotas agricoles avantageux, ce qui lui permettra de protéger les intérêts ukrainiennes avant même l’ouverture définitive du marché européen.