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Yulian Bardas, politólogo, analista júnior para Asuntos Europeos en el Centro Analítico Resurgam
Photo: Reuters/Scanpix
Mapa de la zona Schengen. Fuente
Comencemos por explicar por qué la zona Schengen es muy importante para la Unión Europea. Está formada por 29 Estados europeos que han eliminado los controles fronterizos en sus fronteras interiores. A menudo, en el contexto de la integración económica de la UE, se habla de los 4 pilares de la libertad: libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas. Schengen fue creado para apoyar estos pilares de la libertad; gracias a él, las personas y las mercancías pueden circular libremente y disfrutar de unas condiciones similares. Asimismo, la zona Schengen es más amplia que la propia Unión Europea, ya que también forman parte de ella Suiza, Noruega, Islandia y Liechtenstein. Cabe señalar que Chipre e Irlanda, que forman parte de la UE, no pertenecen a esta zona. El proceso de preparación para la creación de la zona Schengen comenzó ya en 1985, mientras que el acuerdo oficial entró finalmente en vigor en 1995, y desde entonces se ha ido ampliando. Los últimos países que entraron plenamente en Schengen, en 2024, fueron Bulgaria y Rumanía. Los principales beneficios para los países participantes consisten en el libre comercio, el desarrollo del turismo y una mayor facilidad para la movilidad de la mano de obra. Sin embargo, a pesar de ello, el funcionamiento de la zona Schengen se ha visto suspendido con frecuencia en los últimos años debido a la crisis migratoria; la última vez que esto pudo observarse fue tras la ruptura de la frontera española en Ceuta.
En primer lugar, conviene analizar qué significa en términos jurídicos la suspensión del Acuerdo de Schengen. Existe el Código de fronteras Schengen, o The Schengen Borders Code (SBC), que contiene mecanismos especiales de salvaguardia; concretamente, los artículos 25 y 29 del SBC permiten el restablecimiento de los controles fronterizos en caso de crisis. El problema aquí radica en que inicialmente estos mecanismos estaban concebidos para situaciones de emergencia como medida de último recurso, pero posteriormente se transformaron en un mecanismo de control permanentemente disponible para que los Estados que así lo deseen puedan suspender la apertura de sus fronteras.
En un principio, estos artículos se utilizaban de manera puntual para mejorar la seguridad dentro de los Estados. El primer país que recurrió al mantenimiento de controles fronterizos fue Francia, que utilizó esta medida en sus fronteras con Bélgica y Luxemburgo debido a una ola de atentados en el metro de París. En aquel momento, esta decisión fue adoptada por el Gobierno de centroderecha de Jacques Chirac. Posteriormente, hubo aplicaciones puntuales de estos artículos durante campeonatos europeos de fútbol y cumbres de los Estados del G8 o de la UE entre 2000 y 2012. El motivo fueron las llegadas de hooligans y de activistas antiglobalización con posiciones radicales. Posteriormente llegó la Revolución de los Jazmines en Túnez en 2011, que se convirtió en el inicio de la Primavera Árabe. Grandes oleadas de protestas antigubernamentales en países musulmanes derrocaron gobiernos, desencadenaron revoluciones y guerras civiles, lo que provocó la llegada de un gran número de migrantes a Europa. Ya en 2011, Italia recibió a miles de tunecinos, a quienes concedió visados temporales que les permitían desplazarse por todo el espacio Schengen. En respuesta, Francia comenzó a bloquear los trenes en la frontera con Italia.
A partir de 2015, las disposiciones excepcionales del SBC comenzaron a adquirir un carácter sistemático. En primer lugar, Alemania introdujo controles en la frontera con Austria. Posteriormente, el efecto en cadena de los controles se extendió a Austria, Eslovenia, Hungría, Suecia, Dinamarca y Noruega. Tras los atentados de París de 2015, Francia declaró el estado de emergencia e introdujo controles terrestres permanentes en todas sus fronteras. Según la legislación de la UE y el Código Schengen, estos controles fronterizos deben ser excepcionales y temporales (normalmente por un período de hasta 6 meses), pero el Gobierno francés los prorroga regularmente de manera permanente. Al mismo tiempo, los gobiernos de estos Estados siempre estuvieron ideológicamente más cerca del centro; independientemente de si eran de izquierdas o de derechas, actuaban en función de los intereses nacionales y no de una tendencia electoral.
El muro de 40 kilómetros construido por Grecia en la frontera con Turquía para contener a los migrantes. Fuente
Al recurrir a la práctica de restablecer los controles fronterizos, los países utilizan lagunas existentes en el código. Incluso cuando el Tribunal de Justicia de la UE declaró ilegales estas prórrogas sistemáticas, los Estados miembros ignoraron dichas sentencias. Entre 1995 y 2014 hubo 35 notificaciones de controles fronterizos temporales. Entre 2014 y 2026, este número ya superó las 400. Entre 2024 y 2026, hasta 10 países mantuvieron simultáneamente controles fronterizos. Si en 2015 las inspecciones tenían un carácter exclusivamente móvil y selectivo, ahora ya existe una infraestructura preparada para ello. Tanto en Alemania como en otros Estados, el restablecimiento de los controles fronterizos fue llevado a cabo por Gobiernos moderados, pero lo hicieron bajo la presión del aumento de los índices de apoyo a los partidos de extrema derecha, con el fin de demostrar a los votantes que mantenían la situación bajo control.
El Ministerio Federal del Interior de Alemania y la Policía Federal insisten en que unos controles más estrictos ayudan a detectar a los migrantes en situación irregular, detener a los traficantes y combatir la delincuencia, por lo que Berlín continúa manteniendo los controles. Pero los problemas, en realidad, no han desaparecido: la crisis migratoria continúa. Por el contrario, los controles fronterizos ejercen presión sobre la economía debido a las inspecciones permanentes, lo que, en consecuencia, aumenta los costes para las empresas. Los impuestos financian el mantenimiento de la infraestructura fronteriza. Peor aún son las consecuencias políticas y jurídicas para la propia zona Schengen. De facto, ya existe en un estado parcialmente degradado, en el que las decisiones jurídicas del Tribunal de Justicia, que deberían haber protegido la zona, no se cumplen, mientras que los grandes Estados de la UE utilizan constantemente lagunas legales para mantener los controles fronterizos. La principal paradoja de la crisis actual es que la erosión de Schengen no está siendo llevada a cabo por la extrema derecha, que todavía no ha alcanzado todo el poder en las principales capitales, sino por Gobiernos centristas moderados. Al intentar apropiarse preventivamente de la agenda migratoria y detener el trasvase de votantes hacia la extrema derecha, los partidos tradicionales están normalizando y desarrollando por sí mismos los mecanismos de control fronterizo interno. De este modo, la amenaza procedente de las fuerzas de extrema derecha actúa como catalizador. Ni siquiera necesitan llegar al poder para que su agenda sea aplicada por sus propios adversarios.
Esta cuestión adquirirá todavía mayor relevancia en un futuro próximo. Pronto se celebrarán elecciones en Francia, donde la formación ultraderechista «Agrupación Nacional», encabezada por Marine Le Pen, es líder de la carrera electoral; en 2017, antes de las elecciones presidenciales, declaró la necesidad de abandonar la zona Schengen. Aunque con el tiempo suavizó su retórica, continúa haciendo hincapié en los problemas migratorios y en la necesidad de un control fronterizo estricto. También se celebrarán elecciones en los estados federados de Alemania, donde actualmente lidera la ultraderechista AfD. La líder de AfD, Alice Weidel, afirma directamente que, si llegan al poder, Alemania abandonará la zona euro y Schengen y cerrará sus fronteras. En la retórica política de las fuerzas ultraderechistas europeas, el Acuerdo de Schengen se presenta regularmente como uno de los factores clave de la crisis migratoria. El tema de las fronteras abiertas es utilizado activamente por estas fuerzas como un argumento conveniente para movilizar a los votantes y criticar el sistema actual de gobernanza de la UE. Schengen aparece en sus discursos no como un logro económico, sino como un experimento globalista destinado a eliminar las fronteras de los Estados nacionales; y únicamente una frontera firme constituye una protección frente al reemplazo de la población.
Aquí también conviene mencionar los acontecimientos de Ceuta, con los que comienza este artículo. Ceuta no forma parte de Schengen porque se encuentra en África, pero Italia pide suspender la aplicación de Schengen con España y ella misma también suspende los acuerdos Schengen entre ambos países. Sin embargo, estos dos países no comparten una frontera terrestre, por lo que esta suspensión solo afecta al transporte aéreo y marítimo. Además, Ceuta ni siquiera se encuentra en Europa, y a casi todos los migrantes que llegaron a Ceuta se les devolvió a Marruecos. Con gran probabilidad, esta declaración surgió porque dentro de un año habrá elecciones en Italia y el partido de Meloni está perdiendo apoyo, por lo que necesita buscar respaldo y asegurar a su antiguo núcleo electoral de derechas mediante declaraciones públicas sobre la protección de las fronteras y de los intereses nacionales. Una situación similar se produjo también en el ámbito de la política interna de Dinamarca, donde la extrema derecha quería conseguir que la primera ministra suspendiera la aplicación de Schengen con España. Actualmente, la UE no bloqueará la frontera con España porque eso socavaría la confianza en toda la zona Schengen, pero puede utilizarse para realizar especulaciones en el ámbito electoral interno.
Esta retórica puede seguir aumentando con el objetivo de obtener apoyo de su electorado, pero el problema será mucho mayor cuando uno de los principales Estados desencadene una reacción en cadena de salida de Schengen y de pérdida de confianza en el sistema. Sin embargo, la desaparición de Schengen puede producirse mucho antes que la salida jurídica y la derogación del acuerdo.
Violación de la frontera en Ceuta. Fuente
Si bien en un principio Schengen existía como un símbolo de la integración europea, actualmente se encuentra bajo el riesgo de una estancación gradual debido al aumento del control fronterizo por parte de los Estados miembros. Los indicios del colapso de Schengen se podrán observar a través de tres indicadores:
Aparición de un control estático y estricto en los pasos fronterizos. Asimismo, podría surgir el concepto de segregación social: acceso rápido para los titulares de pasaportes de la UE, mientras que para los residentes de terceros países, turistas o refugiados habrá un ciclo completo de control aduanero y fronterizo.
Abolición del principio de no devolución ( non-refoulement ). Deportación forzosa de migrantes directamente en las fronteras interiores sin tramitar las solicitudes de asilo. Esta es una de las libertades garantizadas en la UE, por lo que incluso ahora el control fronterizo no puede detener por completo el flujo migratorio hacia un país; sin embargo, estas libertades también pueden ser revocadas.
Degradación económica. El indicador será la aparición de una infraestructura aduanera y fronteriza permanente para el transporte de mercancías en los pasos interiores y la fijación de atascamientos de varias horas para el transporte comercial, lo que provocará el encarecimiento de las importaciones y exportaciones entre los países de la UE y amenazará el funcionamiento del Mercado Único.
Los Estados miembros no necesitan salir directamente de la zona Schengen; pueden convertirla en una norma muerta simplemente mediante decisiones de sus gobiernos nacionales. Ya existen precedentes en los que se ignoran las sentencias del Tribunal de Justicia de la UE, los puntos de control mantienen inspecciones durante años donde no deberían existir, la crisis migratoria no desaparece y los populistas aprovechan estos problemas para realizar especulaciones en el ámbito electoral. De facto, la muerte de Schengen tendrá múltiples consecuencias negativas para toda Europa, desde el declive económico de las exportaciones hasta un mayor aumento del egoísmo nacional y una crisis de confianza entre los Estados.
Es precisamente la magnitud de las consecuencias negativas el principal mecanismo de salvaguardia por el cual Schengen sigue existiendo incluso hoy en día en un estado degradado. El pragmatismo económico prevalece actualmente sobre cualquier tendencia política, ya que al tejido empresarial no le conviene afrontar un nivel adicional de trabas burocráticas. Por ello, los grandes grupos de presión empresariales y las corporaciones europeas se pronunciarán, con toda probabilidad, con una sola voz a favor de preservar la zona Schengen. Según los cálculos del Fundación Bertelsmann alemán en 2016, las pérdidas mínimas se estimaban en 470.000 millones de euros, mientras que en un escenario de pérdidas máximas esta cifra podría alcanzar casi un billón y medio de euros. Una carga adicional para los presupuestos estatales será el mantenimiento de la infraestructura fronteriza. Existe asimismo la migración pendular de la mano de obra: europeos que cruzan a diario la frontera en ambas direcciones para trabajar en otro país. Actualmente se contabilizan unos 2 millones de personas en esta situación, quienes perderían la capacidad de desplazarse libremente al trabajo, mientras que los empleadores perderían fuerza laboral; del mismo modo, el sector turístico sufriría un declive significativo.
El segundo nivel de autoprotección es la actitud de los propios europeos hacia la libertad de circulación. Según los datos del Eurobarómetro, más del 80% de los europeos señalan la libre circulación de personas, bienes y servicios como uno de los logros más importantes de la UE. Casi todos los ciudadanos europeos comprenden que se trata de una cuestión de su confort personal; por este motivo, incluso Le Pen fue suavizando con el tiempo su retórica respecto a Schengen.
Sin embargo, a pesar de ello, Schengen continúa acumulando progresivamente signos de degradación, por lo que no se puede afirmar que incluso la total irracionalidad de abolir Schengen vaya a impedir su disolución definitiva. Schengen está aún lejos de suspender sus tareas fundamentales, pero hace tiempo que dejó de cumplir plenamente su función original y su filosofía fundacional.
Como consecuencia de los controles fronterizos en la frontera entre Alemania y Polonia se forman colas de varios kilómetros. Fuente
Para detener la erosión constante de Schengen, es necesario un nuevo acuerdo sistémico entre los Estados participantes, acompañado de una visión de futuro para esta zona. Uno de los principales problemas y motivos de crítica hacia Schengen son las fronteras exteriores de la Europa continental, a través de las cuales se producen entradas masivas de migrantes. El nuevo sistema debería prever y establecer una gestión conjunta de las fronteras exteriores de Schengen, capaz de funcionar como un sistema integral de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras. Es necesario establecer un sistema común de asilo y deportaciones: introducir un cribado inicial automático de los migrantes en la frontera exterior y trasladar el procedimiento de examen de las solicitudes de asilo a centros fronterizos, así como crear un sistema europeo unificado para el retorno (deportación) de aquellas personas cuyas solicitudes hayan sido rechazadas. Estas son medidas destinadas a resolver la crisis migratoria y a mejorar el control de la situación. Además, estas acciones no provocarían un aumento del apoyo a los partidos de extrema derecha, ya que estos defienden la soberanía y los intereses nacionales únicamente de sus propios Estados, mientras que en este caso los beneficios y el trabajo serían compartidos por todos. También es necesario reforzar el papel efectivo y las competencias del Tribunal de Justicia de la UE y de la Comisión Europea para prevenir los abusos del derecho a mantener indefinidamente los controles fronterizos. Estas medidas podrían recuperar la confianza en Schengen entre quienes la han perdido debido a las crisis migratorias, superar los problemas derivados de la llegada de migrantes en situación irregular y preservar la filosofía fundamental que sustenta la existencia de la zona Schengen.
Schengen funciona y cumple su función dentro de la UE, pero ya se encuentra en un estado parcialmente degradado. Lo más probable es que nadie vaya a eliminarlo mediante una salida jurídica directa de la zona, pero sí puede hacerse normalizando el uso de medidas excepcionales o especulando antes de las elecciones para movilizar al electorado y convertir estas cuestiones en promesas que la sociedad termine esperando. Además, cada nueva «Ceuta» complicará aún más la situación de Schengen. Sin embargo, existe una solución para estos problemas; la cuestión es únicamente si existe voluntad política para resolverlos.
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