L'extrême droite peut-elle provoquer un démantèlement de fait de Schengen ?

Photo: Reuters/Scanpix

Carte de l'espace Schengen. Source

Le contexte historique de l'espace Schengen

Commençons par la raison pour laquelle l'espace Schengen est si important pour l'Union européenne. Il réunit 29 États d'Europe qui ont supprimé les contrôles à leurs frontières intérieures. Dans le contexte de l'intégration économique de l'UE, on évoque souvent les quatre piliers de la liberté : la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes. Schengen a été créé pour soutenir ces piliers : grâce à lui, personnes et biens peuvent circuler librement et bénéficient des mêmes conditions. L'espace Schengen est aussi plus vaste que l'Union européenne elle-même, puisqu'il comprend également la Suisse, la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein. Notons que Chypre et l'Irlande, membres de l'UE, n'en font pas partie. Le processus de préparation de la création de l'espace Schengen a débuté dès 1985, l'accord officiel est finalement entré en vigueur en 1995, et il s'est élargi depuis. Les derniers pays à y avoir adhéré pleinement, en 2024, sont la Bulgarie et la Roumanie. Les principaux avantages pour les pays membres tiennent au libre-échange, au développement du tourisme et à une circulation plus aisée de la main-d'œuvre. Malgré cela, le fonctionnement de l'espace Schengen a souvent été suspendu ces dernières années à cause de la crise migratoire, la dernière fois après la percée de la frontière espagnole à Ceuta.

Les possibilités juridiques de suspendre Schengen et les précédents historiques

Voyons d'abord ce que signifie, en termes juridiques, la suspension de l'accord de Schengen. Il existe le Code frontières Schengen (Schengen Borders Code, SBC), qui contient des mécanismes de sauvegarde particuliers, deux articles du SBC, les articles 25 et 29, pour le rétablissement des frontières en cas de crise. Le problème, c'est qu'ils s'appliquaient d'abord dans des situations d'urgence, en dernier recours, avant de se transformer en un mécanisme de contrôle disponible en permanence pour suspendre les frontières ouvertes à la demande des États.

Au départ, ces articles avaient un usage ponctuel, pour améliorer la sécurité intérieure des États. Le premier pays à avoir maintenu un contrôle à sa frontière fut la France, qui a appliqué cette restriction avec la Belgique et le Luxembourg après une vague d'attentats dans le métro parisien. Cette décision fut alors prise par le gouvernement de centre droit de Jacques Chirac. Vinrent ensuite des applications ponctuelles de ces articles lors de championnats de football en Europe et de sommets du G8 ou de l'UE, entre 2000 et 2012. La raison en était l'arrivée de hooligans et d'altermondialistes radicaux. Puis survint la révolution du Jasmin en Tunisie, en 2011, point de départ du Printemps arabe. De vastes vagues de protestations antigouvernementales dans des pays musulmans ont renversé des gouvernements, déclenché des révolutions et des guerres civiles, ce qui a provoqué l'afflux d'un grand nombre de migrants en Europe. Dès 2011, l'Italie accueillait des milliers de Tunisiens, à qui elle délivrait des visas temporaires permettant de circuler dans tout l'espace Schengen. En réponse, la France s'est mise à bloquer les trains à la frontière italienne.

À partir de 2015, les articles d'exception du SBC ont commencé à prendre un caractère systématique. L'Allemagne a d'abord instauré un contrôle à la frontière autrichienne. Puis le contrôle en chaîne a gagné l'Autriche, la Slovénie, la Hongrie, la Suède, le Danemark, la Norvège. Après les attentats de Paris de 2015, la France a instauré l'état d'urgence et des contrôles terrestres permanents à toutes ses frontières. Selon le droit de l'UE et le Code Schengen, un tel contrôle frontalier doit être exceptionnel et temporaire (en général jusqu'à 6 mois), mais le gouvernement français le prolonge régulièrement de façon permanente. Or les gouvernements de ces États ont toujours été idéologiquement plus proches du centre : qu'ils soient de gauche ou de droite, ils agissaient au nom de l'intérêt national, et non d'une tendance électorale.

Le mur de 40 kilomètres érigé par la Grèce à la frontière turque pour contenir les migrants. Source

Pour rétablir le contrôle aux frontières, les pays exploitent des failles du code. Même lorsque la Cour de justice de l'UE a jugé ces prolongations systématiques illégales, les États membres ont ignoré ces verdicts. Entre 1995 et 2014, il y a eu 35 notifications de contrôle temporaire aux frontières. Entre 2014 et 2026, ces notifications ont déjà dépassé les 400. Entre 2024 et 2026, jusqu'à 10 pays exerçaient simultanément un contrôle à leurs frontières. Si, en 2015 encore, les contrôles avaient un caractère exclusivement mobile et sélectif, ils disposent désormais d'une infrastructure dédiée. Comme en Allemagne, dans les autres États, ce rétablissement du contrôle aux frontières a été le fait de gouvernements modérés, mais sous la pression de la montée des partis d'extrême droite dans les sondages, pour montrer aux électeurs qu'ils maîtrisaient la situation.

Le ministère allemand de l'Intérieur et la police fédérale soutiennent qu'un contrôle plus strict aide à repérer les migrants illégaux, à arrêter les passeurs et à lutter contre la criminalité, si bien que Berlin maintient les contrôles. Mais les problèmes n'ont en réalité pas disparu : la crise migratoire se poursuit. En revanche, le contrôle aux frontières pèse sur l'économie par des vérifications constantes, ce qui augmente les coûts pour les entreprises. Les impôts servent à payer l'entretien de l'infrastructure frontalière. Pire encore, ce sont les conséquences politiques et juridiques pour Schengen lui-même. Il existe de fait dans un état semi-dégradé, où les verdicts de la Cour, censés protéger l'espace, ne sont pas appliqués, tandis que les grands États de l'UE exploitent en permanence les failles pour maintenir le contrôle à leurs frontières. Le grand paradoxe de la crise actuelle, c'est que l'érosion de Schengen est le fait non de l'extrême droite, qui n'a pas encore conquis la totalité du pouvoir dans les capitales clés, mais des gouvernements centristes modérés. En cherchant à devancer l'agenda migratoire et à stopper la fuite des électeurs vers l'extrême droite, les partis de gouvernement normalisent et développent eux-mêmes les mécanismes de contrôle aux frontières intérieures. La menace de l'extrême droite fonctionne ainsi comme un catalyseur. Elle n'a même pas besoin d'accéder au pouvoir pour que son agenda se réalise par les mains de ses adversaires.

Comment l'extrême droite exploite le thème des frontières

Cette question va encore gagner en actualité dans un proche avenir. Des élections auront bientôt lieu en France, où la course est menée par le parti d'extrême droite « Rassemblement national » de Marine Le Pen, qui, en 2017, avant la présidentielle, prônait la nécessité de sortir de l'espace Schengen. Elle a ensuite adouci son discours, mais continue d'insister sur les problèmes migratoires et sur la nécessité d'un contrôle frontalier strict. En Allemagne aussi se tiendront des élections dans les Länder, où l'AfD d'extrême droite est aujourd'hui en tête. La cheffe de l'AfD, Alice Weidel, déclare ouvertement que, si son parti accède au pouvoir, l'Allemagne quittera la zone euro et Schengen et fermera ses frontières. Dans le discours des forces d'extrême droite européennes, l'accord de Schengen est régulièrement présenté comme l'un des facteurs clés de la crise migratoire. Le thème des frontières ouvertes leur sert d'argument commode pour mobiliser les électeurs et critiquer le système de gouvernance actuel de l'UE. Dans leurs discours, Schengen est présenté non comme une réussite économique, mais comme une expérience mondialiste de destruction des frontières des États-nations, et seule une frontière solide protégerait contre le remplacement de la population.

Il faut mentionner ici les événements de Ceuta, par lesquels commence cet article. Ceuta ne fait pas partie de Schengen, car elle se trouve en Afrique, mais l'Italie appelle à suspendre Schengen précisément avec l'Espagne et suspend elle-même les accords entre les deux pays. Or ces deux pays n'ont pas de frontière terrestre commune, si bien que cette suspension ne vaut que pour le transport aérien et maritime. Et Ceuta ne se trouve même pas en Europe : la quasi-totalité des migrants de Ceuta ont été renvoyés au Maroc. Cette déclaration s'explique très probablement par le fait que l'Italie tiendra des élections dans un an, et que le parti de Meloni perd des points dans les sondages, si bien qu'il lui faut chercher du soutien et raffermir son vieux noyau électoral de droite par des déclarations publiques sur la protection des frontières et des intérêts nationaux. La même chose s'est produite sur le terrain de la politique intérieure au Danemark, où l'extrême droite voulait obtenir de la Première ministre la suspension de Schengen avec l'Espagne. Pour l'instant, l'UE ne bloquera pas la frontière avec l'Espagne, car cela saperait la confiance dans tout l'espace Schengen, mais cela peut servir à des spéculations électorales internes.

Cette rhétorique ne peut que s'amplifier par la suite pour capter le soutien de l'électorat, mais elle causera un problème plus grave lorsqu'un des États principaux déclenchera une réaction en chaîne de sortie de Schengen et de perte de confiance envers lui. La liquidation de Schengen peut toutefois survenir bien avant une sortie juridique et une abrogation de l'accord.

La percée de la frontière à Ceuta. Source

Comment reconnaître une fin de fait de Schengen

Si Schengen a d'abord existé comme symbole de l'intégration européenne, il court aujourd'hui le risque d'une stagnation progressive du fait du renforcement des contrôles aux frontières par les États membres. Les signes d'un démantèlement de Schengen s'observeront à travers trois indicateurs :

1) L'apparition d'un contrôle fixe et strict aux points de passage. Une logique de ségrégation de la société pourrait aussi apparaître : accès rapide pour les détenteurs d'un passeport de l'UE, cycle complet de contrôle douanier pour les résidents de pays tiers, les touristes ou les réfugiés.

2) L'abandon du principe de non-refoulement. La déportation forcée des migrants directement aux frontières intérieures, sans examen des demandes d'asile. C'est l'une des libertés garanties dans l'UE, raison pour laquelle même aujourd'hui le contrôle aux frontières ne peut arrêter pleinement le flux de migrants vers un pays. Mais ces libertés-là peuvent aussi être supprimées.

3) La dégradation économique. L'indicateur en sera l'apparition d'une infrastructure douanière et frontalière permanente pour le fret aux points de passage intérieurs, et la formation d'embouteillages de plusieurs heures pour le transport commercial, ce qui renchérira les importations et exportations entre pays de l'UE et menacera le fonctionnement du marché unique.

Les États membres n'ont pas besoin de sortir directement de l'espace Schengen : ils peuvent le rendre mort par de simples décisions de gouvernements nationaux. Il existe déjà des précédents où les décisions de la Cour de justice de l'UE sont ignorées, où des points de passage prolongent depuis des années un contrôle qui aurait dû être absent, où la crise migratoire ne disparaît pas et où les populistes exploitent les problèmes pour leurs spéculations sur le terrain électoral. La mort de fait de Schengen aurait quantité de conséquences négatives pour toute l'Europe, du déclin économique des exportations à une montée encore plus forte de l'égoïsme national et à une crise de confiance entre États.

Schengen est-il capable de se protéger lui-même ?

C'est justement le nombre de conséquences négatives qui explique pourquoi Schengen continue de vivre, même aujourd'hui, sous une forme dégradée. Le pragmatisme économique l'emporte pour l'instant sur toute tendance politique, car il n'est pas dans l'intérêt des entreprises d'ajouter un cercle d'obstacles bureaucratiques. Les grands lobbies et les grandes sociétés d'Europe militeront donc, très probablement, d'une seule voix pour la préservation de l'espace Schengen. Selon les calculs de la fondation allemande Bertelsmann en 2016, les pertes minimales seraient estimées à 470 milliards d'euros, tandis que dans le pire des cas elles pourraient atteindre près de 1 500 milliards d'euros. L'entretien de l'infrastructure frontalière serait une charge supplémentaire pour les budgets des pays. Il existe aussi une migration pendulaire de la main-d'œuvre, ces Européens qui franchissent chaque jour la frontière dans les deux sens pour travailler dans un autre pays. Ils sont aujourd'hui 2 millions à risquer de perdre la possibilité de se déplacer librement pour aller travailler, l'employeur, lui, perdant de la main-d'œuvre. Le secteur touristique en pâtirait également.

Le deuxième niveau d'autoprotection, c'est le rapport des Européens eux-mêmes à la libre circulation. Selon les données de l'Eurobaromètre, plus de 80 % des Européens citent la libre circulation des personnes, des biens et des services comme l'une des plus grandes réussites de l'UE. Presque chaque Européen comprend qu'il s'agit d'une question de confort personnel. C'est pourquoi Le Pen elle-même a fini par adoucir son discours sur Schengen.

Malgré cela, Schengen continue d'accumuler peu à peu des signes de dégradation, si bien qu'on ne peut affirmer que même la parfaite irrationalité d'une suppression de Schengen l'empêchera d'une liquidation définitive. Schengen est encore loin de suspendre ses missions principales, mais il n'accomplit plus pleinement, depuis longtemps, sa fonction initiale ni sa philosophie.

Les contrôles à la frontière germano-polonaise provoquent des files d'attente de plusieurs kilomètres. Source

Ce qu'il faut pour rétablir la fonction première de Schengen

Pour stopper l'érosion continue de Schengen, il faut un nouvel accord systémique entre les États membres, porteur d'une vision d'avenir pour cet espace. L'un des principaux problèmes et griefs à l'égard de Schengen, ce sont les frontières extérieures de l'Europe continentale, par lesquelles se produisent les percées de migrants. Le nouveau système doit prévoir et organiser une gestion commune des frontières extérieures de Schengen, capable de fonctionner comme un seul système intégré de garde-frontières européens. Un système commun d'asile et de déportation est nécessaire : l'instauration d'un premier filtrage automatique des migrants à la frontière extérieure et le déplacement de la procédure d'examen des demandes d'asile vers des hubs frontaliers, ainsi que la création d'un système européen unique de retour (déportation) de ceux qui ont reçu un refus. Ce sont des étapes pour résoudre la crise migratoire et mieux maîtriser la situation. De tels actes ne provoqueraient pas non plus de hausse des scores des partis d'extrême droite, car ceux-ci défendent la souveraineté et les intérêts nationaux de leur seul État, alors qu'ici le bénéfice et le travail seraient communs à tous. Il faut aussi renforcer le rôle réel et les leviers d'influence de la Cour de justice de l'UE et de la Commission européenne, pour prévenir les abus du droit de rétablir une frontière sans limite de durée. De telles étapes peuvent rétablir la confiance envers Schengen chez ceux que les crises migratoires ont désabusés, surmonter les problèmes liés à l'afflux de migrants illégaux et préserver la philosophie fondamentale de l'existence de l'espace Schengen.

Conclusion

Schengen fonctionne, il remplit son rôle dans l'UE, mais il se trouve déjà dans un état semi-dégradé. Très probablement, personne ne le liquidera par une sortie juridique directe de l'espace, mais on peut le faire en normalisant le recours aux décisions d'exception ou en spéculant avant les élections pour chauffer l'électorat et en transformant cela en promesses que la société attendra. Chaque « Ceuta » supplémentaire compliquera aussi la situation de Schengen. Mais la solution à ces problèmes existe : la seule question est de savoir s'il existe une volonté politique de les résoudre.