МІЖНАРОДНАІНФОРМАЦІЙНА ТА АНАЛІТИЧНА
СПІЛЬНОТА
+ Долучитись
Підтримати
МІЖНАРОДНА
Юліан Бардас, молодший аналітик аналітичного Центру Resurgam за європейським напрямком
Фото: Reuters/Scanpix
Карта зони Шенгену. Джерело
Почнемо з того, чому Шенгенська зона є дуже важливою для Європейського Союзу. Вона об’єднує 29 держав Європи, які скасували прикордонний контроль на своїх внутрішніх кордонах. Часто в контексті економічної інтеграції ЄС розглядаються 4 стовпи свободи: вільний рух товарів, послуг, капіталу та людей. Шенген створений, щоб підтримувати ці стовпи свободи, завдяки йому люди і товари можуть вільно пересуватися і мають однакові умови. Також Шенгенська зона є більшою за сам Європейський Союз, бо до неї входять також Швейцарія, Норвегія, Ісландія та Ліхтенштейн. Зазначимо, що Кіпр та Ірландія, які є в ЄС, не входять до цієї зони. Процес підготовки до створення Шенгенської зони розпочався ще в 1985 році, а остаточно офіційна угода набула чинності в 1995 році, і з того часу вона розширювалася. Останніми країнами, які повноцінно вступили в Шенген у 2024 році, були Болгарія та Румунія. Основні вигоди для країн-учасниць полягають у вільній торгівлі, розвитку туризму та легшому перетіканню робочої сили. Але незважаючи на це, функціонування Шенгенської зони часто призупинялося в останні роки через міграційну кризу, востаннє це можна було спостерігати після прориву іспанського кордону в Сеуті.
Спершу варто розглянути, що в юридичній термінології означає призупинення Шенгенської угоди. Існує Шенгенський прикордонний кодекс, або ж The Schengen Borders Code (SBC), який містить спеціальні запобіжні механізми, дві статті SBC, 25 та 29 для відновлення кордонів у разі кризи. Проблема тут полягає в тому, що спершу вони діяли в надзвичайних ситуаціях як останнє рішення, але згодом трансформувалися в перманентно доступний контрольний механізм для призупинення відкритих кордонів бажаючими державами.
Спершу ці статті мали точкове використання для покращення безпеки всередині держав. Найпершою країною, яка скористалася збереженням контролю над кордоном, була Франція, яка використала це обмеження з Бельгією та Люксембургом через хвилю терактів у паризькому метро. Тоді це рішення прийняв правоцентричний уряд Жака Ширака. Далі були точкові застосування цих статей під час футбольних чемпіонатів у Європі та самітів держав G8 або ЄС у період з 2000 по 2012 рік. Причиною були приїзди футбольних хуліганів та радикально налаштованих антиглобалістів. Згодом настала Жасминова революція в Тунісі в 2011 році, яка стала початком Арабської весни. Масштабні антиурядові хвилі протестів у мусульманських країнах скидали уряди, влаштовували революції та громадянські війни, що призвело до напливу великої кількості мігрантів у Європу. Вже в 2011 році Італія приймала тисячі тунісців, яким видавала тимчасові візи, завдяки яким можна пересуватися по всьому Шенгену. У відповідь на це Франція почала блокувати потяги на кордоні з Італією.
З 2015 року виняткові статті SBC почали набувати системності. Спершу Німеччина запровадила контроль на кордоні з Австрією. Згодом ланцюговий контроль пішов в Австрії, Словенії, Угорщині, Швеції, Данії, Норвегії. Після терактів у Парижі в 2015 році Франція запровадила надзвичайний стан та постійні сухопутні перевірки на всіх своїх кордонах. За законодавством ЄС та Шенгенським кодексом такий прикордонний контроль має бути винятковим і тимчасовим (зазвичай на термін до 6 місяців), але уряд Франції регулярно його продовжує на постійній основі. При цьому уряди цих держав були ідеологічно завжди ближче до центру, без різниці, чи це ліві, чи праві, вони діяли виходячи з національних інтересів, а не електоральної тенденції.
Зведена Грецією 40-кілометрова стіна на кордоні з Туреччиною для стримування мігрантів. Джерело
Вдаючись до практики відновлення контролю на кордонах, країни для цього використовують лазівки в кодексі. Навіть тоді, коли Суд ЄС визнав такі системні продовження незаконними, країни-члени проігнорували ці вердикти. У період з 1995 по 2014 рік було 35 нотифікацій про тимчасовий контроль над кордоном. У проміжок з 2014 по 2026 рік таких нотифікацій уже було понад 400. У період з 2024 по 2026 рік одночасно до 10 країн мали контроль над кордонами. Якщо ще в 2015 році перевірки мали виключно мобільний та вибірковий характер, то тепер вони вже мають підготовлену інфраструктуру для цього. Як і в Німеччині, так і в інших державах відновлення контролю над кордонами робили помірковані уряди, але робили вони це під тиском зростання рейтингів ультраправих партій, щоб продемонструвати виборцям контроль над ситуацією.
Німецьке МВС і федеральна поліція наполягають, що жорсткіший контроль допомагає виявляти нелегальних мігрантів, затримувати контрабандистів і боротися зі злочинністю, тому Берлін продовжує тримати перевірки. Але проблеми насправді нікуди не зникли: міграційна криза продовжується. Натомість від контролю над кордонами є тиск на економіку через постійні перевірки, а це внаслідок збільшує витрати для бізнесу. З податків сплачуються гроші на утримання прикордонної інфраструктури. Ще гірше — це політичні та правові наслідки для самого Шенгену. Фактично він уже існує в напівдеградованому стані, де юридичні вердикти Суду, які мали захистити зону, не виконуються, а натомість великі держави ЄС постійно використовують лазівки для утримання контролю над кордонами. Головний парадокс нинішньої кризи полягає в тому, що ерозію Шенгену здійснюють не ультраправі, які ще не здобули повноти влади в ключових столицях, а помірковані центристські уряди. Намагаючись превентивно перехопити міграційний порядок денний і зупинити перетік виборців до ультраправих, системні партії самі нормалізують і розбудовують механізми внутрішнього прикордонного контролю. Таким чином, загроза з боку ультраправих сил працює як каталізатор. Їм навіть не потрібно приходити до влади, аби їхній порядок денний реалізовувався руками їхніх опонентів.
Це питання найближчим часом ще більше буде актуалізовано. Скоро проходитимуть вибори у Франції, де лідером перегонів є ультраправа партія «Національне об’єднання» на чолі з Марін Ле Пен, яка у 2017 році перед президентськими виборами заявляла про необхідність виходу із Шенгенської зони. Хоча з часом вона пом’якшила риторику, але й далі наголошує на міграційних проблемах та необхідності жорсткого контролю за кордонами. Також у Німеччині проходитимуть вибори у федеральних землях, де зараз лідирує ультраправа АдН. Лідерка АдН Аліса Вайдель прямо говорить, що якщо вони прийдуть до влади, то Німеччина вийде з єврозони та Шенгену і закриє кордони. У політичній риториці європейських ультраправих сил Шенгенська угода регулярно позиціонується як один із ключових чинників міграційної кризи. Тема відкритих кордонів активно використовується ними як зручний аргумент для мобілізації виборців та критики чинної системи управління ЄС. Шенген у їхніх промовах подається не як економічне досягнення, а як глобалістський експеримент зі знищення кордонів національних держав — і лише сталий кордон є захистом від заміщення населення.
Тут варто згадати й про події в Сеуті, з якої і починається ця стаття. Сеута не входить до Шенгену, бо вона знаходиться в Африці, але Італія закликає призупинити дію Шенгену саме з Іспанією та й сама призупиняє шенгенські угоди між країнами. Але ці дві країни не межують сухопутним кордоном, тому це призупинення діє лише на авіа- та морські перевезення. Проте загалом Сеута не знаходиться навіть в Європі, і майже всіх мігрантів із Сеути назад відправили до Марокко. З великою ймовірністю, така заява виникла, бо через рік в Італії будуть вибори, а партія Мелоні втрачає рейтинги, тому їй потрібно шукати підтримку та забезпечувати старе електоральне праве ядро публічними заявами про захист кордонів та національних інтересів. Така ж сама ситуація відбулася і на внутрішньополітичному полі в Данії, де ультраправі хотіли домогтися від прем’єрки призупинення дії Шенгену з Іспанією. Зараз ЄС не буде блокувати кордон з Іспанією, бо це підірве довіру до всієї Шенгенської зони, але це можна використовувати для внутрішньоелекторальних спекуляцій.
Ця риторика може лише в подальшому збільшуватися для отримання підтримки від свого електорату, але більшої проблеми це завдасть, коли одна з основних держав запустить ланцюгову реакцію виходу з Шенгену та втрати до нього довіри. Втім, ліквідація Шенгену може настати набагато раніше, аніж юридичний вихід та скасування угоди.
Прорив кордону в Сеуті . Джерело
Якщо спершу Шенген існував як символ європейської інтеграції, то зараз він перебуває під ризиком поступової стагнації через збільшення державами-учасницями контролю над кордонами. Ознаки розпаду Шенгену можна буде спостерігати за трьома індикаторами:
1) З’явиться стаціонарний жорсткий контроль на КПП. Також може з’явитися концепція сегрегації суспільства: для власників паспортів ЄС буде швидкий доступ, тоді як для резидентів з третіх країн, туристів чи біженців буде повний цикл митного контролю.
2) Скасування принципу неповернення. Примусова депортація мігрантів безпосередньо на внутрішніх кордонах без розгляду прохань про притулок. Це одна зі свобод, яка гарантується в ЄС, тому навіть зараз контроль на кордонах не може повноцінно зупинити потік мігрантів до країни. Втім й ці свободи можна скасувати.
3) Економічна деградація. Індикатором слугуватиме поява постійної вантажної митно-прикордонної інфраструктури на внутрішніх КПП та фіксація багатогодинних заторів для комерційного транспорту, що призведе до подорожчання імпорту/експорту між країнами ЄС і загрожуватиме функціонуванню Єдиного ринку.
Країнам-учасницям не потрібно виходити напряму з Шенгенської зони, вони можуть зробити її мертвою просто рішеннями національних урядів. Вже є прецеденти, коли рішення Суду ЄС ігноруються, КПП роками продовжують контроль там де він мав бути відсутнім, міграційна криза нікуди не зникає, а популісти використовують проблеми для своїх спекуляцій на електоральному полі. Де-факто смерть Шенгену матиме безліч негативних наслідків для всієї Європи, від економічного занепаду експорту до ще більшого зростання національного егоїзму та кризи в довірі між державами.
Саме кількість негативних наслідків є основним запобіжником, чому Шенген продовжує жити навіть зараз у деградованому вигляді. Економічний прагматизм зараз переважає будь-які політичні тенденції, бо бізнесу невигідно мати додаткове коло бюрократичних перепон. Тому великі бізнес-лобі та корпорації Європи будуть, найімовірніше, одним голосом виступати за збереження Шенгенської зони. За підрахунками німецького Фонду Бертельсманна в 2016 році, мінімальні втрати оцінюватимуться в 470 млрд євро, тоді як за максимальних втрат це може становити майже півтора трильйона євро. Додатковим навантаженням на бюджети країн буде утримання прикордонної інфраструктури. Існує також маятникова міграція робочої сили, це європейці, які щодня перетинають кордон в обидва боки, щоб працювати в іншій країні. Таких зараз налічується 2 мільйони людей, які втратять можливість вільно пересуватися на роботу, а роботодавець втрачатиме робочу силу. Також під занепад потрапить туристична сфера.
Другий рівень самозахисту, це ставлення самих європейців до можливості вільного пересування. За даними «Євробарометра», понад 80% європейців називають свободу пересування людей, товарів та послуг одним із найважливіших досягнень ЄС. Майже кожен європеєць розуміє, що це питання його особистого комфорту. Тому навіть Ле Пен з часом пом’якшувала свою риторику щодо Шенгену.
Але незважаючи на це, Шенген і далі поступово накопичує ознаки деградації, тому не можна констатувати, що навіть повна нераціональність скасування Шенгену зупинить його від остаточної ліквідації. Шенген ще далекий від призупинення своїх основних задач, але вже давно не виконує повноцінно початкову функцію та свою філософію.
Внаслідок прикордонного контролю на німецько-польському кордоні утворюються кілометрові черги. Джерело
Для того щоб зупинити сталу ерозію Шенгену, необхідна нова системна угода між державами-учасницями з майбутнім баченням цієї зони. Одна з основних проблем та причин критики Шенгену — це зовнішні кордони континентальної Європи, через які відбуваються прориви мігрантів. Нова система повинна передбачати та налагоджувати спільне управління зовнішніми кордонами Шенгену, яке зможе функціонувати як одна цілісна система Європейської прикордонної служби. Необхідна спільна система притулку та депортацій: запровадження автоматичного первинного скринінгу мігрантів на зовнішньому кордоні та переміщення процедури розгляду заявок на притулок у прикордонні хаби, а також створення єдиної європейської системи повернення (депортації) тих, хто отримав відмову. Це кроки для вирішення міграційної кризи та кращого контролю над ситуацією. До того ж такі дії не спричинять зростання рейтингів ультраправих партій, бо вони виступають за суверенітет та національні інтереси лише їхньої держави, а в цьому випадку користь та робота буде спільною для всіх. Також необхідно посилити реальну роль та важелі впливу для Суду ЄС та Єврокомісії, щоб запобігати зловживанням правом на безтермінове відновлення кордону. Такі кроки можуть відновити довіру до Шенгену серед тих, хто зневірився через міграційні кризи, подолати проблеми з напливом нелегальних мігрантів та зберегти основну філософію існування Шенгенської зони.
Шенген функціонує, він виконує свою роль в ЄС, але вже перебуває в напівдеградованому стані. Найімовірніше, його ніхто не буде ліквідовувати прямим юридичним виходом із зони, але це можна робити, нормалізуючи використання виняткових рішень або спекулюючи перед виборами для підігріву електорату й перетворюючи це на обіцянки, яких суспільство очікуватиме. Також кожна додаткова «Сеута» ускладнюватиме становище Шенгену. Але рішення цих проблем існує, питання лише в тому, чи існує політичне бажання ці проблеми вирішувати.
Вам може бути цікаво
