Чому тимчасовий захист українців потребує нового підходу

Фото: depositphotos

Стаття підготовлена на основі дослідження аналітиків міжнародної інформаційно-аналітичної спільноти Resurgam.

Після початку повномасштабного вторгнення росії в Україну у лютому 2022 року кілька мільйонів українців намагалися врятуватися в Європі. 4 березня Рада ЄС активувала Директиву про тимчасовий захист як екстрену відповідь на одну з найбільших криз за останні десятиліття з метою забезпечити їм швидкий захист. Директива була ухвалена у 2001 році після війни в Югославії для використання у разі «масового напливу або неминучого масового припливу» людей, які прибувають до ЄС. 

Станом на зараз завдяки цій Директиві близько 4,4 мільйона українців отримали законні підстави для перебування в країнах ЄС, а також доступ до працевлаштування, освіти, охорони здоров’я та соціальних послуг без необхідності проходити тривалі процедури отримання притулку. 60% українців, які мають тимчасовий захист, перебувають в трьох країнах — Німеччині (1,3 млн; 29,2% усіх українців), Польщі (близько 1 млн) та Чехії (0,4 млн). У Франції на цей час 49,3 тис. українців мають цей статус, що складає 1% від усіх українців з таким статусом у країнах ЄС.  

Хоча цей механізм має тимчасовий характер, через тривалість війни дію Директиви 2001/55/ЄС неодноразово подовжували. Після її активації у березні 2022 року термін дії спочатку продовжили до березня 2024 року, потім — до березня 2025-го, а згодом — до березня 2027 року. У липні 2026 року Рада ЄС ухвалила чергове рішення про продовження — цього разу до 4 березня 2028 року. 

Продовжуючи тимчасовий захист, ЄС враховує не лише безпекову ситуацію в Україні, яка поки не дозволяє забезпечити умови для масового безпечного повернення, а й ризик надмірного навантаження на національні системи притулку. У разі припинення тимчасового захисту мільйони його отримувачів могли б одночасно звернутися по міжнародний захист. І дійсно, однією зі стратегій українців у Європі вже є перехід саме до процедури міжнародного захисту, як буде показано далі. 

Тимчасовий характер механізму створює для українців проблему довгострокової невизначеності. Попри продовження його дії до березня 2028 року, мільйони людей досі не мають чіткої відповіді на питання, яким буде їхній правовий статус після завершення тимчасового захисту. 

Українці у Франції та Німеччині після 2022 року

Аналіз підходів окремих європейських держав дозволяє оцінити, чи можуть традиційні механізми перебування та інтеграції забезпечити довгострокову правову визначеність для українців. Приклади Німеччини та Франції демонструють, як національні правові системи адаптуються до ситуації тривалого переміщення українців, а також як змінюються виклики та потреби у процесі їхньої інтеграції. Детальніший аналіз наведено в дослідженні.

У перші роки повномасштабної війни запроваджені механізми тимчасового захисту переважно досягли своєї головної мети: гарантування безпеки та надання людям можливості відновити повсякденне життя. Однак війна триває, і для багатьох українців ці країни вже не є просто місцем тимчасового проживання — це країни, де вони працюють, навчаються, виховують дітей та ухвалюють довгострокові життєві рішення.

У Німеччині та Франції ця невизначеність щодо майбутнього тимчасового захисту змушує українців шукати інші правові форми перебування, зокрема подавати заяви на притулок (міжнародний захист, «біженство»), оформлювати Блакитну карту ЄС або посвідки на проживання на інших підставах — для працевлаштування, навчання тощо. 

Через те що вимушене переселення стає дедалі тривалішим, питання щодо правового статусу починають впливати на всі аспекти повсякденного життя. Окрім того, що тимчасовий дозвіл на проживання (APS, Autorisation Provisoire de Séjour) потребує оновлення кожних 6 місяців, Франція скорочує соціальну допомогу українцям з тимчасовим захистом. Так, через зменшення бюджету управління з питань житла, кількість сімей, що отримують підтримку, скоротилась з 25 тис. до 9 тис. Також показовим є випадок у місті Реймсі, де українські біженки втратили забезпечене розміщення після припинення фінансування організації, яка відповідала за їхнє проживання. Для збереження доступу до житла їм було запропоновано змінити правовий статус та перейти до інших передбачених державою механізмів підтримки. Відбувається «нормалізація» статусу перебування українців.

У Німеччині тимчасовий захист надається відповідно до §24 Закону про перебування (Aufenthaltsgesetz). Німеччина також почала посилювати вимоги до частини українців під тимчасовим захистом — насамперед до тих, хто отримав захист після 1 квітня 2025 року. Для цієї категорії планують скасувати доступ до допомоги по безробіттю (Bürgergeld) і перевести її на нижчі виплати за Законом про допомогу шукачам притулку (AsylbLG). Коаліційний уряд Мерца у 2025–2026 роках додатково посилив вимоги до отримувачів соціальної допомоги загалом: правила щодо Kooperationsplan — плану співпраці з Jobcenter — стали жорсткішими, а за порушення встановлених зобов'язань передбачені санкції. Зокрема, можливе зменшення виплат на 30%, а за відмову від прийнятної роботи — аж до повного припинення виплат за певних умов.

Ситуація свідчить про вразливість українців, які мають тимчасовий захист. Попри свою первинну ефективність, він частіше сприймається українцями в обох країнах як недостатньо надійна основа для довгострокового планування життя в країнах перебування. 

Строкова невизначеність дії тимчасового захисту впливає на рішення українців щодо зміни статусу. Частка українців, які переходять із тимчасового захисту на інші правові режими, зростає. Кількість українців під тимчасовим захистом у Франції поступово скорочується: у вересні 2023 року знаходилися 64,7 тис., у травні 2024 — 61,9 тис., а у липні 2025 — 55,1 тис. Й ростуть показники українців, які отримують міжнародний захист: 2,35 тис. у 2023, майже 7 тис. у 2024 та 9,2 у 2025. Якщо порівнювати 2025 та 2022 роки, то кількість схвалених заяв на отримання міжнародного захисту від українців у Франції зросла більш ніж у 35 разів (!) — з 702 до 25,7 тис. Й це не пов’язано з ситуацією в Україні, яка могла б це пояснити. Українці другі за чисельністю (на 2024 рік) у Франції за заявами на притулок. Так, в інтерв’ю Катерина Сіррі з Харківської області розповідає, що вирішила змінити тимчасовий захист на міжнародний захист, бо цей статус надає більшої захищеності, оскільки їй немає куди повертатися в Україні. По-друге, вона бажає більш глибоко інтегруватися у французьке суспільство, знайти стабільність та відкрити свій власний бізнес у Реймсі. 

Водночас не усі українці можуть перейти під міжнародний захист, бо французькі суди оцінюють ситуацію в різних регіонах, й на цій підставі видають рішення щодо надання статусу біженця. Якщо справа не відповідає необхідним вимогам, то надається субсидіарний захист. Так, ситуацію в Донецькій, Луганській, Запорізькій та Харківській областях характеризували як «невибіркове насильство виняткової тяжкості». У 2025 році Сумська стала підпадати під таке визначення — на відміну від ситуації у 2023 році. 

Українці обирають міжнародний захист не лише через відсутність можливості повернення, а й через потребу у більш стабільному становищі, яке дозволяє планувати майбутнє в умовах невизначеності щодо продовження тимчасового захисту. Інтерв’ю підтверджують, що навіть ті респонденти, які підтримують зв’язок з Україною і мають куди повертатися, змінили статус на міжнародний як  спосіб отримати більшу передбачуваність. 

Коли особа отримує статус міжнародного захисту, на неї поширюється низка специфічних обмежень. Зокрема, вона втрачає можливість користуватися консульськими послугами України, а також може мати обмеження щодо використання українських документів, зокрема паспорта. Такий статус також суттєво обмежує можливість повернення до України: поїздка до країни походження може поставити під сумнів необхідність наданого захисту. Фактично це означає суттєве послаблення правового та інституційного зв’язку людини з Україною.

Посвідка на проживання також не відповідає викликам «українського питання», оскільки вона переважно розрахована на класичні міграційні сценарії, тоді як українські домогосподарства перебувають у ситуації тривалого переміщення. 

Таким чином, дедалі більший розрив між існуючими правовими рамками та реаліями тривалого переміщення українців підкреслює необхідність нового підходу до політики, який виходить за межі традиційного розмежування між тимчасовим захистом та іншими юридичними формами перебування.

Саме в цьому полягає основний виклик для політики ЄС та України. Поточний підхід щодо міграції та міжнародного захисту зазвичай передбачає, що люди або оселяються на постійній основі та повністю інтегруються у системи країн перебування або мають право на отримання притулку, що унеможливлює повернення додому. Випадок з українцями не вписується в класичну міграційну систему Європейського Союзу, які покинули Україну внаслідок війни та які зберігають міцний зв’язок з Україною і з часом можуть розглядати повернення додому. Ці інструменти створювалися для окремих людей з індивідуальними освітніми чи трудовими траєкторіями, а не для масового переходу на нові статуси сотень тисяч осіб — з іншими вимогами до мови, кваліфікації та документів. 

Рекомендації

Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) у 2023 році запропонувала концепцію подвійної інтеграції українців. ЇЇ основна ідея полягає у створенні умов інтеграції в країнах перебування зі збереженням можливості для українців повернутися в Україну. Режим тимчасового захисту стикається з низкою викликів, що зумовлює потребу в його адаптації та стабілізації відповідно до нових реалій тривалого перебування українців за кордоном.

Замість щорічного продовження тимчасового захисту Франція та Німеччина могли б розглянути можливість впровадження системи довгострокового захисту, яка б забезпечувала стабільність та інтеграцію без необхідності остаточного вибору між двома країнами. Тобто, введення перехідному правовому механізму між тимчасовим захистом і постійним проживанням: перехід від статусу із плаваючою тривалістю до запровадження статусу з терміном дії 3–5 років із переглядом у разі зміни безпекової ситуації в Україні. Також необхідна більша гнучкість щодо тимчасового повернення без втрати правового статусу. Наприклад, можливість перебування в Україні до 6–9 місяців на рік без втрати права на проживання у Франції та Німеччині тощо. 

Повинна також заохочуватися циркулярна мобільність, яка дозволяє українцям поєднувати роботу в країні перебування з професійною діяльністю в Україні, зокрема у сфері відбудови та державного управління. Важливо створювати механізми для збереження професійних зв’язків між українськими фахівцями у Франції та Німеччині та українськими інституціями, зокрема з перспективою майбутньої відбудови України. Кваліфікації, навички та досвід, набуті у Франції та Німеччині, мають визнаватися та бути переносимими в обох напрямках. Це створюватиме стимули для майбутнього повернення українців, а не лише для їхньої односторонньої інтеграції за кордоном.

Важливим є також збереження соціальних та культурних зв’язків з Україною. Відповідні заходи мають сприяти збереженню інституційних зв’язків через програми повернення, партнерства з діаспорою та ініціативи, які підтримують постійну громадянську, професійну й культурну взаємодію з Україною.

Згідно з моделлю ОЕСР, для українців одночасно актуальними є питання проживання за кордоном і можливого повернення в майбутньому. У сукупності ці заходи, які детальніше описані в дослідженні, дозволять переорієнтувати міграційну політику на підтримку тривалого перебування українців за кордоном зі збереженням зв’язків з Україною та можливості майбутнього повернення й участі у відбудові України.

Висновки

Отже, повномасштабна війна в Україні поставила перед інституціями Європейського Союзу та державами-членами виклик, відповіддю на який стала активація механізму тимчасового захисту. 

Нестабільність тимчасового захисту створює для українців невизначеність щодо майбутнього. Тому міграційна політика має враховувати як інтереси держав перебування, так і стратегічні інтереси України — збереження людського капіталу, у тому числі й для відбудови країни у майбутньому. Після чотирьох років повномасштабної війни такий підхід видається реалістичнішим: тривалість переміщення вже перевищила початкові очікування, а горизонт завершення війни залишається невизначеним. Тому політика має одночасно враховувати можливість тривалого життя українців у Німеччині чи Франції та їхнього майбутнього повернення.

Запропоновані рекомендації передбачають стабільніший довгостроковий правовий статус, підтримку циркулярної мобільності, взаємне визнання професійних кваліфікацій, збереження професійних зв’язків між ЄС та Україною, а також соціально-культурних зв’язків.