Чи відмовиться ЄС від принципу одностайності?

Голова Європейської комісії Урсула фон дер Ляєн | Фото: Олів'є Хосле/AFP, Getty Images

Міністр закордонних справ Німеччини, Йоганн Вадефуль, також висловив сподівання, що ЄС відмовиться від принципу одностайності в питаннях зовнішньої та безпекової політики. Раніше у підтримку цих змін висловлювався і прем'єр-міністр Румунії.

Дискусії про реформу системи прийняття рішень у ЄС тривають вже довгий час, проте значно активізувалися з початку російського вторгнення в Україну у 2022 році. 

Розбираємося, якими є табори прихильників та противників реформування процедури прийняття рішень всередині ЄС та чи є ймовірність відходу ЄС від принципу одностайності.

Розвиток дискусії

Питання зменшення застосування принципу одностайності та ширшого застосування голосування кваліфікованою більшістю підіймалося у ЄС протягом багатьох років. Лісабонський договір від 2009 року розширив перелік питань, до яких використовується кваліфікована більшість, та визначив її по-новому: необхідна згода 55% країн, що представляють 65% населення. Зараз принцип одностайності в Раді ЄС як головному політичному органі, де приймаються рішення, застосовується у ключових сферах політики: спільній зовнішній та безпековій політиці, обороні, прийнятті нових країн до Союзу, внесенні змін до договорів і окремих питаннях бюджету ЄС. Принцип же кваліфікованої більшості застосовується у сферах екологічної та торговельної політики, функціонування внутрішнього ринку ЄС, а також у більшості економічних питань. Зокрема, нещодавно на його основі було укладено угоду МЕРКОСУР, попри незгоду Франції.

Коли досягається кваліфікована більшість? Джерело

Новим імпульсом до обговорення цього питання став початок повномасштабної російсько-української війни. У червні 2022 року президентка Єврокомісії, Урсула фон дер Ляєн, заявила, що “У сфері зовнішньої політики нам дійсно потрібно перейти до голосування кваліфікованою більшістю». У липні 2022 року розширення принципу більшості в питаннях зовнішньої політики ЄС підтримав тодішній прем’єр-міністр Німеччини, Олаф Шольц. «Ми повинні обов’язково зберегти й поглибити єдність. Це означає: покласти край національним одноосібним діям, які шкодять Європі в цілому. Національні вето, зокрема у зовнішній політиці, ми більше просто не можемо собі дозволити, якщо хочемо, щоб наш голос і надалі був почутий у світі конкуруючих великих держав», – заявив Шольц.

У 2026 році дискусія пожвавилася після інформації про те, що очільник МЗС Угорщини, яка блокує рішення ЄС щодо кредиту Україні та санкції щодо рф, Петер Сійярто, повідомляв москві конфіденційну інформацію, що обговорювалася на зустрічах в інституціях Європейського Союзу. 

Позиції щодо реформування 

Партійні позиції 

Всередині ЄС існує декілька груп, які мають різні погляди на процес реформування. Всередині Європарламенту позиція партій щодо ширшого застосування кваліфікованої більшості залежить від їх політичної ідеології, зазначає Райнхард Клоучек, голова Пан’європейського руху Австрії. «Патріоти [праві], звісно, виступають проти цього: вони прагнуть звести ЄС до рівня міжурядової організації. У проєвропейських партіях та фракціях лунають гучні заклики до реформ», — додає пан Райнхард. 

Розподіл місць за політичними фракціями на початку каденції Європейського парламенту 2024–2029 років Джерело

Так, депутат Європарламенту та голова Європейської народної партії, Манфред Вебер, вважає це рішення необхідним для того, «щоб бути дієздатним актором на міжнародній арені, щоб по-справжньому стати дорослими». Європейська народна партія виступила за відхід від принципу одностайності у сфері санкцій ЄС проти тоталітарних режимів та для швидкого реагування на міжнародні події, тісної координації з країнами ЄС та слідкування за дотриманням санкцій. Політична група «Оновити Європу» також виступає за кінець одностайності в Раді та реформи голосування більшістю. Соціал-демократи також закликають замінити одноосібне голосування кваліфікованою більшістю в Раді, зокрема щодо зовнішньої політики ЄС. Це ж рішення підтримують Зелені.

Натомість консерватори виступають проти скасування права вето та називають такі дії «знищенням останнього бастіону суверенітету». Ліва партія не має чіткої позиції з цього питання — з одного боку, в партії визнають, що право вето блокує прийняття важливих рішень, з іншого — застерігають, що перехід до кваліфікованої більшості без демократизації ЄС може посилити вплив великих держав і «еліт Брюсселя». 

Позиції країн

Серед країн також немає одноголосності. У травні 2023 року дев’ять країн — Бельгія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Італія, Люксембург, Нідерланди, Словенія та Іспанія —  створили «Групу друзів» з метою активізувати дискусію щодо голосування кваліфікованою більшістю у спільній зовнішній та безпековій політиці, щоб дозволити ЄС реагувати на зростаючі міжнародні виклики, з якими стикається Європа. До них доєдналася й Румунія: тодішній міністр закордонних справ Румунії Богдан Ауреску заявив, що країна «готова активно долучитися до процесів обговорення щодо оптимізації ухвалення рішень». Сьогодні Румунія знову підтвердила прагнення до реформування ЄС. «Я не думаю, що одноголосне голосування має зберігатися», — говорить прем’єр-міністр Румунії Іліє Болоян. 

На підтримку перегляду порядку прийняття рішень у спільній зовнішній та безпековій політиці ЄС пізніше висловилися також у спільній заяві міністри закордонних справ Німеччини, Бельгії, Нідерландів, Румунії, Словенії, Люксембурга та Іспанії, говорячи, що  «перед обличчям агресивної війни росії проти України Європейський Союз продемонстрував свою здатність діяти».

Водночас у тому ж травні 2023 року інша група держав зібралася, щоб заявити про підтримку принципу одностайності, а саме:  Польща, Угорщина, Чехія, Греція, Кіпр, Мальта, Болгарія, Хорватія. Польща аргументувала своє рішення як прагнення «зберегти свободу держав-членів у рішучому захисті принципу одностайності». Канцлер Австрії Карл Негаммер також раніше висловлювався проти цієї ініціативи. 

Ірландія висловила сумніви щодо скасування одностайності: в іншому випадку вона не зможе блокувати рішення ЄС щодо податкової політики. Малі країни, особливо східної Європи, мають побоювання, що зі скасуванням правила одностайності влада над прийняттям рішень опиниться в руках великих країн ЄС, таких як Німеччина та Франція, в яких проживає  найбільше населення ЄС.

Решта країн має скептичну позицію, проте не виступає активно проти голосування більшістю.

Наскільки ймовірне впровадження кваліфікованої більшості у зовнішній політиці ЄС

«Чим довше триває дискусія, тим більша ймовірність, що ми дійдемо до реформи процесу прийняття рішень. Кожен раз, коли якась країна використовує, а точніше зловживає правом вето з внутрішніх міркувань, це викликає дискусію в інших країнах щодо переходу до голосування більшістю голосів. Це буде важко, але процес розпочато», – додає пан Райнхард. 

Кількість застосованих вето щодо рішень Ради ЄС за країнами-членами у 2011–2026 роках. Дані та графік — Елізабет Гайнц. Джерело

Тим паче, що у разі подальшого розширення ЄС принцип одностайності може суттєво ускладнити та сповільнити ухвалення рішень у ключових сферах. Через це питання підіймається на всіх рівнях всередині ЄС: від національних урядів до загальноєвропейських партій та вищих посадових осіб Союзу. 

З іншого боку, в Європі набирають популярності праві партії, для яких питання національного суверенітету превалює над загальноєвропейськими пріоритетами. 

Водночас, щоб перейти до розширеного застосування кваліфікованої більшості, потрібно одноголосно затвердити ці зміни до внутрішніх договорів ЄС, зокрема Лісабонського договору. Це має відбутися після консультацій з Європейською комісією та Європейським парламентом відповідно до статті 48 Договору про ЄС.

Висновки

Фактор України у питанні зміни принципу голосування є важливим. На тлі повномасштабної війни росії проти України протидія крокам ЄС щодо санкціонування росії та допомоги Україні зі сторони окремих країн поставила питання необхідності більш гнучкого підходу. Також якщо ЄС перейде до ширшого використання кваліфікованої більшості, то це прибере ймовірність блокування допомоги Україні чи іншій країні у майбутньому. 

Як показали події, дотримання принципу одностайності може робити ЄС залежним як від країн-членів ЄС, так і від інших акторів, а це вже порушує питання ефективності ЄС як об’єднання. Водночас процедура прийняття рішень пов’язана з тим, як країни сприймають ЄС. Партії та країни, які хочуть бачити ЄС лише як міжурядову організацію та зберігати власний суверенітет в питаннях зовнішньої та безпекової політики, зберігають прихильність до принципу одноголосності. З іншого боку, країни та партії, що вважають ЄС наднаціональним утворенням та вважають його ефективність важливішою за інтереси окремих країн, виступають за розширення застосування голосувань кваліфікованою більшістю. Це підсвітив випадок щодо виділення кредиту Україні, коли рішення 26 країн заблоковано однією Угорщиною. 

Станом на зараз ЄС найближчий до реформи механізму ухвалення рішень і має вагомі аргументи, зокрема позицію Угорщини. Водночас розширення застосування кваліфікованої більшості у сфері зовнішньої та безпекової політики видається малоймовірним найближчим часом через складність ухвалення необхідних поправок.