Архітектура влади країн Вишеградської четвірки

Прапори країн Вишеградської четвірки Джерело

Польща, Чехія, Словаччина та Угорщина мають схожий набір державних інституцій: президента, уряд на чолі з прем’єр-міністром і парламент. Утім, однакові назви посад не означають однакового розподілу влади. В одній країні президент може блокувати ключові рішення урядової більшості, в іншій — переважно представляє державу, але отримує простір для політичного маневру під час формування уряду. 

Водночас навіть широкі конституційні повноваження не завжди забезпечують реальний вплив, якщо глава держави не має підтримки парламенту. Тому щоб зрозуміти, хто насправді визначає внутрішній і зовнішньополітичний курс країн Центрально-Східної Європи, недостатньо знати їхню форму правління, необхідно з’ясувати, як формуються уряди, кому вони підзвітні та які рішення можуть заблокувати президент або парламент.

У цій статті розглянемо особливості державного устрою цих країн. 

Як формується уряд в країнах Вишеграду

У всіх країнах Вишеградської четвірки уряд спирається на парламентську більшість. Тому перемога на виборах або здатність сформувати після них коаліцію є головною передумовою отримання виконавчої влади. Проте однакова формула «більшість формує уряд» працює по-різному в країнах. У одній країні переможець отримує майже весь політичний центр тяжіння, в іншій поряд із ним залишається незалежно обраний президент, здатний блокувати частину його рішень, а в третій глава держави отримує додатковий простір лише тоді, коли сама парламентська більшість виявляється нестабільною.  

Найбільше парламентська перемога означає в Угорщині. Прем’єр-міністра обирають Національні збори (парламент), а президента потім обирає сам парламент. За наявності очевидної парламентської більшості президент фактично оформлює вже визначений нею політичний результат. При цьому особливість виборчого процесу в країні дозволяє одній партії отримати конституційну більшість за результатами загальнонаціональних виборів. Така більшість надає владній силі самостійно обрати президента, змінювати Основний закон і переглядати правила функціонування ключових державних інституцій. 

Після перемоги Тиси саме така конфігурація дозволила новій більшості не лише сформувати уряд Петера Мадяра, а й впровадити конституційні зміни та призначати президента. 

Склад Національних зборів Угорщини після виборів 12 квітня за партіями Джерело

У Польщі система працює за іншим механізмом. Польський президент має більше влади порівняно із угорським колегою. Більшість у Сеймі дозволяє сформувати уряд, контролювати державну адміністрацію, бюджет і законодавчу програму, однак не дає контролю над президентом, якого окремо обирають громадяни. Це може створити одночасно два політичні центри: президента та урядову більшість (коаліцію). Особливо важливою така система стає, коли президент та коаліція належать до опозиційних один одному політичних сил. Президент не може усунути уряд або нав’язати йому власну програму, але сильне законодавче вето дозволяє суттєво обмежувати свободу дій більшості. 

На цьому рівні Польща і Угорщина перебувають на протилежних полюсах. В Угорщині достатньо велика парламентська більшість здатна підпорядкувати одному політичному центру і уряд, і значну частину механізмів формування інших державних органів. У Польщі навіть стабільна урядова більшість змушена співіснувати з президентом, який має незалежне походження мандата та власні інструменти блокування. Парламентська перемога в першому випадку може означати концентрацію влади, у другому ж лише контроль над урядом із законодавчою більшістю. 

Словаччина займає проміжну позицію. Президента, як і в Польщі, обирають громадяни, тому парламентська більшість не контролює президентську посаду. Водночас президентське вето слабше, і стабільна коаліція з абсолютною більшістю здатна повторно ухвалювати закони без його згоди. За нормальних умов тому саме уряд і Національна рада залишаються центрами політичного курсу. Президент може публічно протистояти кабінету, виступати проти окремих кадрових рішень або повертати закони, але його можливості суттєво обмежені, поки коаліція зберігає більшість. 

Однак словацька система різко змінюється після розпаду цієї більшості. На відміну від Польщі та Угорщини, парламент може усунути уряд без одночасного визначення його наступника. Якщо після цього депутати не здатні сформувати новий кабінет, значення президента зростає: він контролює частину рішень тимчасового уряду та може отримати ключову роль у формуванні перехідного кабінету. 

Схожий баланс існує в Чехії. Парламентська більшість також визначає, який уряд здатний отримати політичний мандат, а президент не може тривалий час керувати країною через кабінет, який не підтримують депутати. Однак до моменту отримання урядом довіри глава держави має ширший процедурний простір, ніж його колеги у Вишеградській четвірці. Чеський президент відіграє ключову роль у перших двох спробах призначення прем’єр-міністра. Це дозволяє президентові впливати на темп та умови формування кабінету, особливо якщо результати виборів не створили очевидної більшості. Під час формування уряду Андрея Бабіша Петр Павел, наприклад, використав процедуру призначення, щоб домогтися пояснення того, як буде врегульовано конфлікт інтересів майбутнього прем’єра. Водночас після появи парламентської більшості президент не міг нав’язати їй іншого кандидата. 

Чеська парламентська більшість має й інше обмеження, якого немає в Угорщині. Так, контроль над Палатою депутатів не означає контроль над усією законодавчою системою. Постійно діючий Сенат не бере участі у формуванні уряду, але здатний блокувати конституційні та виборчі зміни. 

Особлива роль Сенату Чехії полягає в тому, що він є постійно діючим органом і не може бути розпущений, а кожні два роки оновлюється лише третина його складу. У виборчих та конституційних законах Палата депутатів не може просто переголосувати заперечення Сенату — такі акти мають бути схвалені обома палатами в однаковому формулюванні. Це робить верхню палату довготривалим інституційним запобіжником, адже навіть урядова коаліція, яка повністю контролює нижню палату, не отримує автоматичної влади над правилами системи, якщо не має підтримки Сенату.

Таким чином, в Угорщині парламентська перемога може дати контроль не лише над урядом. Конституційна більшість дає можливість змінювати значну частину правил системи. У Польщі вона залишає поруч сильного незалежно обраного президента, здатного системно блокувати уряд. У Словаччині президент слабший за стабільної більшості, але різко посилюється після її розпаду. У Чехії парламент визначає, хто зрештою керуватиме країною, однак президент має найбільший процедурний простір під час переходу влади, а Сенат окремо обмежує можливість більшості змінювати конституційні правила. 

Наскільки легко усунути уряд 

В усіх чотирьох країнах уряд відповідальний перед парламентом. У Польщі та Угорщині уряд захищений від парламентських криз інакше, ніж у Чехії та Словаччині.

У Польщі та Угорщині діє конструктивний вотум недовіри. Парламент не може просто проголосувати проти чинного прем’єра. Більшість, яка хоче його усунути, повинна одночасно домовитися про нового главу уряду. Через це існування більшості «проти» ще не означає існування більшості, здатної перебрати владу. За логікою конструктивного вотуму недовіри, опозиції недостатньо просто зібрати ситуативні голоси проти чинного кабінету. Депутати повинні одночасно назвати кандидатуру конкретного наступника на посаду прем'єра, якого підтримає абсолютна більшість Сейму чи Національних зборів. Це захищає країну від інституційного вакууму (коли старого прем’єра вже усунуто, а нової більшості ще немає) та заважає опозиції створити кризу лише заради самої кризи. Така конструкція підвищує стабільність кабінету й не дозволяє опозиції створити політичний вакуум лише голосуванням за відставку. У Словаччині й Чехії уряд можна усунути без готового наступника. Достатньо сформувати парламентську більшість проти кабінету. Це посилює контроль депутатів над урядом, але водночас створює можливість ситуації, коли старого прем’єра вже немає, а нової більшості ще не існує.

Тут виникає принципова відмінність двох моделей. Конструктивний вотум захищає безперервність парламентської більшості. Звичайний вотум недовіри дозволяє парламенту швидше усунути кабінет, але частину політичної ініціативи після цього може отримати президент.

Найпоказовішим прикладом стала урядова криза 2022–2023 років. Після того як кабінет Едуарда Гегера втратив довіру парламенту, депутати не змогли сформувати нову більшість. Спочатку уряд продовжував працювати з обмеженими повноваженнями, а в травні 2023 року президентка Зузана Чапутова призначила експертний кабінет на чолі з Людовітом Одором, який мав забезпечити функціонування держави до дострокових виборів. Таким чином президент став значно важливішим через втрату парламентом здатності самостійно сформувати стійку виконавчу владу.

Хто може зупиняти парламентську більшість

Найсильніший постійний президентський запобіжник серед країн Вишеграду існує в Польщі. Для подолання президентського вето Сейм повинен зібрати три п’ятих голосів. Тому коаліція може мати достатньо депутатів для створення уряду й ухвалення звичайних законів, але не мати достатньо голосів для їх повторного проведення всупереч президентові. 

Яскравим прикладом такого протистояння стало протистояння президента Кароля Навроцького та уряду Дональда Туска. З моменту вступу на посаду президента у серпні 2025 року до 11 червня 2026 року він наклав вето на 37 законів, ухвалених парламентом за правління коаліції Дональда Туска. 

Сукупна кількість вето кожного президента за роками перебування на посаді станом на 11 червня 2026 року. Джерело

Яскравим прикладом цієї блокади став конфлікт навколо участі Польщі в оборонній програмі ЄС SAFE, де уряд Дональда Туска планував залучити до 43,7 млрд євро пільгових кредитів на модернізацію армії. Президент Кароль Навроцький ветував закон, аргументуючи це загрозою суверенітету та фінансовою залежністю від інституцій ЄС. Це вето змусило уряд шукати обхідний правовий шлях. Через це кабінет міністрів окремим рішенням уповноважив профільних міністрів підписати угоду з ЄС безпосередньо, завдяки чому Польща отримала перший платіж у 6,6 млрд євро. Кейс довів, що хоча опозиційний президент може заблокувати офіційний законодавчий механізм, він не здатний повністю зупинити або блокувати владу уряду. 

У Словаччині й Чехії президентське вето слабше. Стабільна абсолютна більшість здатна повторно ухвалити закон власними голосами. Тому президент може затримати рішення, змусити депутатів повернутися до нього та винести конфлікт у публічну площину. Проте якщо існує згуртована коаліція, зазвичай його вето не може перетворитися на довготривалу законодавчу блокаду. У Чехії практика Петра Павела також показувала вибіркове, а не системне використання цього інструменту. 

Найслабше президентське законодавче блокування — в Угорщині. Повернений закон парламент може повторно провести тією більшістю, яка необхідна для відповідного типу акта. За стабільної урядової більшості вето тому перетворюється переважно на механізм затримки й повторного обговорення, а не на реальний бар’єр для політичного курсу.

Таким чином, у Польщі урядова більшість має можливість проводити власну політику, але президент володіє сильними інструментами її стримування. Угорщина, навпаки, концентрує обидві функції навколо парламентської більшості. Словаччина та Чехія займають проміжні позиції.

Хто визначає зовнішню політику

У всіх чотирьох країнах зовнішньополітичний курс формує передусім уряд. Саме він контролює дипломатичний апарат, профільні міністерства та щоденну участь держави в ЄС і НАТО. Президент водночас представляє країну назовні, тому потенційно може створювати окремий політичний голос.

Найбільший ризик подвійного представлення існує там, де президент має власний народний мандат. У Польщі конфлікт президента та уряду може переноситися на міжнародний рівень. Президент не визначає зовнішню політику замість кабінету, але може проводити власні зустрічі, робити окремі заяви та представляти інші політичні ідеї. Показовим прикладом стала криза в польсько-українських відносинах, коли президент, підтримуваний правими силами, виступив з заявами проти українських внутрішньополітичних рішень, посилаючись на чутливі питання історичної пам’яті. Натомість проєвропейський уряд Дональда Туска виступив за зменшення напруги у двосторонніх відносинах.

Подібна проблема можлива в Чехії. Суперечка між урядом Андрея Бабіша та Петром Павелом щодо участі президента в делегації на саміт НАТО продемонструвала, що міжнародне представництво залишається однією зі сфер, де межа між президентськими та урядовими повноваженнями може ставати предметом відкритого конституційного конфлікту.

У Словаччині президент також має власний мандат і здатний представляти відмінну політичну позицію, однак практичні механізми зовнішньої політики залишаються переважно під урядовим контролем. За політичної близькості президента й кабінету потенційне двоголосся майже зникає. Так відносини Петера Пеллегріні й уряду Роберта Фіцо демонстрували публічно задекларовану узгодженість зовнішньополітичних позицій.

Найменше простору для незалежної президентської зовнішньої політики залишається в Угорщині. Президент не має окремого народного мандата й переважно представляє вже сформований урядом і парламентською більшістю державний курс.

Чи стає президент сильнішим під час війни

Війна або надзвичайна внутрішня криза стає для парламентської системи серйозним викликом. Формальний статус президента як верховного головнокомандувача може створювати враження, що в особливий період центр влади автоматично переходить до глави держави. Однак у країнах Вишеградської четвірки цього не відбувається. Запровадження особливого правового режиму може розширювати повноваження державних органів і дозволяти обмежувати окремі права, але не перетворює президента на одноосібного керівника уряду або Збройних сил.

У Польщі президент відіграє помітну роль у формальному запуску кризового режиму, але не може зробити це самостійно. Воєнний або надзвичайний стан президент запроваджує за поданням Ради міністрів, а відповідне рішення протягом 48 годин передається Сейму, який може його скасувати. Навіть у воєнний час президент не отримує самостійного оперативного командування армією. У мирний період він реалізує статус верховного головнокомандувача через міністра оборони, а на час війни призначає Головнокомандувача Збройних сил за поданням прем’єр-міністра. Лише якщо під час воєнного стану Сейм не може зібратися, президент може за поданням уряду видавати акти із силою закону, які пізніше повинен затвердити парламент. Тому польська модель навіть у кризі зберігає розподіл рішень між президентом, урядом і Сеймом, а глава держави не отримує можливості одноосібно керувати країною.

Найсильніше надзвичайний режим зміщує центр тяжіння до виконавчої влади в Угорщині. Основний закон передбачає три форми спеціального правового режиму: стан війни, надзвичайний стан і стан небезпеки. У такій ситуації уряд отримує право видавати надзвичайні декрети, призупиняти застосування окремих законів, відступати від їхніх положень та вводити інші спеціальні заходи. Парламент зберігає контроль і може скасовувати такі урядові декрети, а Конституційний суд продовжує працювати. Президент залишається головнокомандувачем, однак управління обороною та Збройними силами здійснюється через урядову систему, а міністр оборони є членом уряду, відповідальним за військові завдання кризового управління та керівництво армією. Отже, криза в угорській моделі посилює насамперед уряд, а не президента.

Президент Угорщини може отримати додаткову резервну функцію лише тоді, коли сам парламент фізично не здатний ухвалювати необхідні рішення. У такій ситуації глава держави може, зокрема, проголосити стан війни або надзвичайний стан, однак після відновлення роботи Національні збори повинні перевірити законність та обґрунтованість його рішення. Тобто навіть це кризове повноваження є механізмом забезпечення безперервності влади, а не переходом до президентського правління.

У Словаччині баланс також залишається колективним. Президент є головнокомандувачем і формально здійснює частину ключових військових актів, але залежить від інших інституцій: війну він оголошує на основі рішення Національної ради, а мобілізацію та залучення військовослужбовців в особливих режимах лише за пропозицією уряду. Сам конституційний закон про безпеку прямо покладає на уряд відповідальність за оборону й безпеку держави та визначення базової концепції оборонної політики. Тому статус головнокомандувача дає президентові важливу конституційну роль, але не переносить до нього повсякденне управління обороною.

Найменше особливий правовий режим посилює президента в Чехії. Надзвичайний стан проголошує уряд, а за невідкладної ситуації — прем’єр із подальшим затвердженням урядом. При цьому палата депутатів може його скасувати. Стан загрози державі проголошує вже парламент за пропозицією уряду. Президент формально залишається верховним головнокомандувачем, однак його відповідні рішення потребують затвердження з боку прем’єра або уповноваженого члена уряду, який і несе за них політичну відповідальність. Міністерство оборони Чехії окремо наголошує, що саме уряд, а не президент відповідає за підготовку та забезпечення оборони держави.

Більше того, під час стану загрози державі або війни окремі президентські стримування слабшають. Уряд може вимагати від парламенту прискореного розгляду законопроєктів, і президент уже не має права повернути закон, ухвалений за такою процедурою. Таким чином, велика безпекова криза в Чехії посилює уряд і парламент за рахунок президента.

Отже, війна або надзвичайний стан не змінює базову природу влади у країнах Вишеградської четвірки. Президент може отримати додаткові формальні чи резервні функції, пов’язані з проголошенням особливого режиму, мобілізацією або військовими призначеннями. Найважливіше перетворення відбувається радше всередині самої парламентської моделі. Кризовий режим посилює здатність виконавчої влади швидко діяти, водночас зберігаючи парламентські або урядові запобіжники проти концентрації військової влади в руках президента.

Висновок

Усі чотири держави залишаються парламентськими республіками. У звичайних умовах уряд не може керувати без підтримки парламенту, а президент не здатний самостійно здійснювати щоденне управління державою. Однак ступінь концентрації влади навколо парламентської більшості відрізняється.

Найбільш парламентсько-центричною є угорська модель. Парламент обирає прем’єра і президента, президентське вето слабке, а конституційна більшість дає можливість змінювати самі правила системи. Тому за наявності двох третин владна партія, яка контролює Національні збори, має практично абсолютну владу.

Найбільше постійне обмеження парламентської більшості існує в Польщі. Окремо обраний президент має власну політичну легітимність і сильне вето. Він не може керувати замість прем’єра, але здатний залишатися самостійним центром стримування влади протягом усього періоду співіснування з опозиційним урядом.

Словаччина і Чехія займають проміжні позиції, але мають різні системи. Словацький президент відносно слабкий поруч зі стабільною більшістю, проте різко посилюється після падіння уряду. Чеський президент має найбільший простір у процесі формування нового кабінету, тоді як стабільну парламентську більшість додатково обмежує незалежний Сенат.

Таким чином, головна різниця між країнами Вишеградської четвірки полягає в тому, що здатна обмежити парламентську більшість після того, як вона отримала владу. В Угорщині таких незалежних обмежень найменше, у Польщі постійним конкурентним центром залишається президент, а в Чехії та Словаччині додаткова президентська влада найбільше проявляється тоді, коли сама парламентська система втрачає стабільність.